[ 李長健 ]——(2008-9-21) / 已閱20108次
轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制研究
李長健 張鋒 辛晨[1]
摘 要：食品安全關(guān)系到每個公民的切身利益和社會整體利益，轉(zhuǎn)基因食品安全的技術(shù)性很強(qiáng)，導(dǎo)致食品供給者和消費(fèi)者的信息嚴(yán)重不對稱，而轉(zhuǎn)基因食品的安全危害巨大，并且不易檢測和監(jiān)測。所以我們通過構(gòu)建規(guī)范化的保障機(jī)制、社會化監(jiān)督機(jī)制、消費(fèi)者參與機(jī)制和國際化協(xié)調(diào)機(jī)制來避免轉(zhuǎn)基因食品安全的危害。
關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制 社會化監(jiān)督機(jī)制 消費(fèi)者參與機(jī)制 國際化協(xié)調(diào)機(jī)制
The study on the legal structure of transgenic food security
Abstract：The food security concerns each citizen's vital interests and social interests, the technology of the transgenic food security is very strong, it causes the information of food supplier and consumer seriously asymmetric, but the danger of transgenic food security is enormous, and difficult to measure and monitor. So we could reduce the danger of transgenic food security, through constructing the standardized quarantee, the participate in the mechanism and internationalized coordinating mechanism.
Key words：Transgenic food security；Legal structure；Socialized supervision mechanism；Consumers’ participation mechanism；Internationalized coordinating mechanism
一、安全的多維價值——轉(zhuǎn)基因食品安全的內(nèi)涵解讀
“21世紀(jì)是生物技術(shù)的世紀(jì)”，生物技術(shù)的高效迅猛發(fā)展促成了轉(zhuǎn)基因食品的大量生產(chǎn)。利用現(xiàn)代分子生物技術(shù)，將某些生物的基因轉(zhuǎn)移到其他物種中去，改造生物的遺傳物質(zhì)，使其在性狀、營養(yǎng)品質(zhì)、消費(fèi)品質(zhì)等方面向人們所需要的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。“轉(zhuǎn)基因食品”是一個新名詞，英文表述為“Genetically ModifiedFood"，簡稱“GMF"。根據(jù)我國《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》第2條的規(guī)定，轉(zhuǎn)基因食品是指利用基因工程技術(shù)改變基因組構(gòu)成的動物、植物和微生物生產(chǎn)的食品和食品添加劑，包括轉(zhuǎn)基因動植物、微生物產(chǎn)品、轉(zhuǎn)基因動植物、微生物直接加工品和以轉(zhuǎn)基因動植物、微生物或者其直接加工品為原料生產(chǎn)的食品、食品添加劑。由于現(xiàn)階段轉(zhuǎn)基因食品的發(fā)展以植物轉(zhuǎn)基因食品為主，目前已上市的轉(zhuǎn)基因食品，大都是用植物轉(zhuǎn)基因作物加工而成的。[1]
安全是法律價值中最基本的價值之一，但是在一些關(guān)于公共利益和社會整體利益方面安全的重要性更加凸顯。安全是人類追求的核心價值之一，位于各種價值之首，是其他法律價值的前提。安全問題關(guān)系到每個公民的切身利益、社會的穩(wěn)定和社會公共利益，如果一個社會安全連安全都不能提供，那么這個社會或者國家的合法性就不能得到認(rèn)可，同時其他的正義、秩序、自由、效率和公平價值也都是無源之水和無根之木。第一，安全是一個人權(quán)問題。安全是作為社會個體的人得以生存的基礎(chǔ)條件。英國功利主義法學(xué)派創(chuàng)始人邊沁則認(rèn)為，立法者要想保障社會幸福，就必須努力達(dá)到四個目標(biāo)，即保證公民的生計、富裕、平等和安全。在這四個法律目標(biāo)中，邊沁是把法律對社會安全的追求作為首要目標(biāo)、最高目標(biāo)和終極目標(biāo)。[2]據(jù)馬斯洛心理學(xué)理論，人的需求分成五個層次，其中最基本的需求就是人的安全需要，然后才是獲得尊重的需要、自我價值實(shí)現(xiàn)的需要和人的全面發(fā)展的需要。第二，安全是一個政治問題。它是政府實(shí)現(xiàn)其管理職能的主要目的。安全概念源于17世紀(jì)的宗教戰(zhàn)爭，根據(jù)當(dāng)時的國家學(xué)說，政府（國家）被賦予保護(hù)本國公民生命、財產(chǎn)安全，因而任何危害公民人身、財產(chǎn)和生命的行為，國家都要加以制裁和排除，當(dāng)然捍衛(wèi)國家的安全更是整個國家和公民的基本義務(wù)。保障安全的義務(wù)發(fā)展到后來演變成為國家對于個人的基本權(quán)賦有立法保障使其不受侵害的義務(wù)。雖然對國家的職能經(jīng)歷了政治國家、守夜人國家、福利國家的歷史變遷，但國家對安全的保障職能長期以來無可置否，有的學(xué)者甚至將保障安全視為唯一真正的職能。國家通過法律規(guī)范確認(rèn)和保護(hù)人們對其生命、健康、財產(chǎn)的基本人權(quán)，保障人們對未來預(yù)期的希望和動力。第三，安全是一個經(jīng)濟(jì)問題。安全是社會經(jīng)濟(jì)活動有序開展的根本前提和最終保障。只有在安全的社會環(huán)境下，人們才可能有動力、條件和機(jī)會進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動，創(chuàng)造財富、創(chuàng)新技術(shù)、變革組織。這些安全帶來的環(huán)境都是經(jīng)濟(jì)活動得以正常開展的前提條件，也說明社會經(jīng)濟(jì)安全對經(jīng)濟(jì)活動的順利進(jìn)行具有更直接的意義。第四，安全是一個社會問題。社會經(jīng)濟(jì)安全要求國家通過行政、經(jīng)濟(jì)和法律方式，為社會經(jīng)濟(jì)活動提供必要的穩(wěn)定秩序，為經(jīng)濟(jì)主體在交易活動中的利益產(chǎn)生提供強(qiáng)有力的保障，并對社會經(jīng)濟(jì)活動中可能出現(xiàn)的損害人身和財產(chǎn)安全的現(xiàn)象提供預(yù)防、預(yù)警、救濟(jì)和保障機(jī)制。[3]
二、法律規(guī)制的必要性考量——轉(zhuǎn)基因食品安全特征和危害后果的理性分析
轉(zhuǎn)基因食品安全和一般食品安全相比具有其自身顯著的特性。第一，危害潛伏周期很長。通常食品安全所產(chǎn)生的危害問題都比較直觀，只要食用了含有有毒有害物質(zhì)的食品，人體就會立即或者在相對不太長的時間內(nèi)表現(xiàn)出食物中毒之類的病癥。但是轉(zhuǎn)基因食品安全涉及的危害，無論是對生態(tài)環(huán)境還是人體健康的威脅都是潛在的，危害周期很長，而且未能明確具體地表現(xiàn)出到底會導(dǎo)致何種病癥或其他問題。第二，生態(tài)環(huán)境破壞性。一般食品安全問題僅僅是指對人體健康的影響，但轉(zhuǎn)基因食品可能導(dǎo)致生物倫理和生物多樣性的破壞，對生物安全帶來很大的破壞，并且危害結(jié)果很難恢復(fù)。第三，安全檢測風(fēng)險性。依照目前的科技發(fā)展，科學(xué)手段尚且沒有發(fā)達(dá)到能夠像對普通食品那樣，準(zhǔn)確檢測出到底在何種標(biāo)準(zhǔn)度下才是安全的。[4]由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)己經(jīng)在全世界廣泛應(yīng)用，轉(zhuǎn)基因食品也在商場超市、街頭巷尾大量銷售，由于其潛在的危害的不可知性，一旦風(fēng)險爆發(fā)后果不堪設(shè)想；第四，危害后果的復(fù)雜性。因?yàn)檗D(zhuǎn)基因食品是利用基因工程技術(shù)改變基因組構(gòu)成的動物、植物和微生物生產(chǎn)的食品和食品添加劑，其可能導(dǎo)致基因污染，極有可能對生態(tài)環(huán)境造成毀滅性的打擊，對人體乃至其他一切生物的遺傳基因造成變異性破壞，更有可能產(chǎn)生難以預(yù)知的后遺癥，嚴(yán)重危害當(dāng)代人的生存發(fā)展、代際間的平衡和協(xié)調(diào)，不利于實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會以及人與自然的和諧發(fā)展。第五，法律規(guī)制方式的綜合性。由于轉(zhuǎn)基因食品可能帶來的巨大危害，萬畝將通過民法、刑法、行政法和經(jīng)濟(jì)法等各種性質(zhì)的法律責(zé)任來保障人們的安全。所以既要針對轉(zhuǎn)基因食品安全的特征，又要更加注重風(fēng)險預(yù)防，建立事前、事中、事后的全過程監(jiān)控機(jī)制，確立嚴(yán)格合理的法律制度，提供系統(tǒng)全面的法律保障。[5]
轉(zhuǎn)基因食品安全潛在性危害主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一轉(zhuǎn)基因食品可能產(chǎn)生對抗生素的抗藥性。生物之間復(fù)雜、和諧的相互關(guān)系可能會被轉(zhuǎn)基因食品的基因突變而破壞，長時間的使用有可能打破人體抗體和藥物治療的平衡，導(dǎo)致抗藥性對藥物的嚴(yán)重影響。其二轉(zhuǎn)基因食品可能會導(dǎo)致不良的過敏反應(yīng)。轉(zhuǎn)基因食品可能帶來生物基因的污染，轉(zhuǎn)基因技術(shù)可能對生物倫理和生物多樣性構(gòu)成威脅，可能會出現(xiàn)使用轉(zhuǎn)基因食品而導(dǎo)致過敏現(xiàn)象的發(fā)生；其三轉(zhuǎn)基因食品可能含有未被發(fā)現(xiàn)的致毒物質(zhì)。關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的安全性的認(rèn)識不同國家觀點(diǎn)相異，學(xué)界、技術(shù)界和政府也沒有達(dá)成一致的結(jié)論。美國認(rèn)為轉(zhuǎn)基因技術(shù)是安全的，而以歐盟為代表的西方國家卻反對轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)、銷售和食用，并禁止美國的轉(zhuǎn)基因食品向其出口。
三、實(shí)踐回應(yīng)——轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的構(gòu)建進(jìn)路
（一）規(guī)范化保障機(jī)制：構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)
轉(zhuǎn)基因技術(shù)是一項新興技術(shù)，其對人體健康、生態(tài)環(huán)境的影響不可預(yù)知。為了確保轉(zhuǎn)基因技術(shù)的安全應(yīng)用和轉(zhuǎn)基因科研活動的正常開展，我們必須構(gòu)建規(guī)范化和制度化的保障機(jī)制。第一，建立明確的轉(zhuǎn)基因食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度。轉(zhuǎn)基因食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度是我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法體系中一個獨(dú)立的、特殊的、重要的組成部分。轉(zhuǎn)基因食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是國家為了提高轉(zhuǎn)基因食品質(zhì)量、控制污染，，按照法定程序制定的具有法律性質(zhì)的各種技術(shù)規(guī)范的總稱，以期實(shí)現(xiàn)人體健康、社會財富和生態(tài)平衡。目前我國轉(zhuǎn)基因食品安全標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)定仍是落后、模糊和空白，我們可以綜合我國國情的基礎(chǔ)上制定適合我國經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會發(fā)展水平的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。第二，規(guī)范合理的轉(zhuǎn)基因食品安全檢測制度。轉(zhuǎn)基因食品具有很強(qiáng)的技術(shù)性，要努力做到消費(fèi)者的食用安全，所有的轉(zhuǎn)基因食品都必須經(jīng)過系統(tǒng)、全面和嚴(yán)格的檢測監(jiān)管程序。檢測程序是一種事前的預(yù)防，爭取在轉(zhuǎn)基因食品上市前就發(fā)現(xiàn)問題，確保消費(fèi)者的身體健康和生態(tài)環(huán)境安全。由于我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法相對落后，缺乏上市前的檢測監(jiān)管程序，導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因食品沒有被檢測或者沒有被嚴(yán)格檢測，可能對我國人們的生命、健康、財產(chǎn)和社會的生態(tài)系統(tǒng)造成巨大的危害。第三，制定專門的轉(zhuǎn)基因食品知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。知識產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利包括獨(dú)占權(quán)、許可權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、標(biāo)記權(quán)和放棄權(quán)。轉(zhuǎn)基因食品技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)制度保證了知識產(chǎn)權(quán)擁有者對轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)的高度壟斷，其潛在經(jīng)濟(jì)價值和高額回報使得各國的研究機(jī)構(gòu)和大小公司紛紛投入巨額資金。如果沒有相對應(yīng)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，可能會影響轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)、科研和銷售。第四，強(qiáng)化嚴(yán)格的法律責(zé)任體系。轉(zhuǎn)基因食品安全的法律責(zé)任是指違反有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)范，破壞轉(zhuǎn)基因食品安全的單位或個人，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)范具有國家的強(qiáng)制性，只有通過對違反轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)范的直接責(zé)任人或單位進(jìn)行法律制裁，才能保障轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)范的順利實(shí)施。[6]
（二）社會性監(jiān)督機(jī)制：構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的環(huán)境氛圍
轉(zhuǎn)基因食品安全的規(guī)制是一個社會系統(tǒng)工程，離不開整個社會環(huán)境的優(yōu)化，比如建立社會誠信體系、完善社會相關(guān)的中介組織和加強(qiáng)媒體在轉(zhuǎn)基因食品安全規(guī)制中監(jiān)督披露作用，這是實(shí)現(xiàn)構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品安全規(guī)制的環(huán)境保障。第一，整合社會誠信體系，加大受監(jiān)管企業(yè)的法律責(zé)任。市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，誠信是降低交易成本、信息成本的基礎(chǔ)。誠信是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，沒有完善的信用制度，社會主義市場經(jīng)濟(jì)就不可能真正建立和發(fā)展起來。因此，必須加快建立和完善適合我國國情的誠信管理法律制度，實(shí)施企業(yè)誠信守法提醒制、警示制、公示制，構(gòu)建社會信用體系。對企業(yè)采取信用等級管理制度，對違反法律法規(guī)的企業(yè)給予降級處理，并對企業(yè)的等級狀況進(jìn)行網(wǎng)上公示，促使企業(yè)在社會監(jiān)督的壓力下放棄違法和機(jī)會主義傾向。第二，培育社會中介組織，加強(qiáng)社會的自律控制機(jī)制。由于信息的不對稱和規(guī)制主體的能力限制，必須培育并完善社會中介組織，積極推行行業(yè)自律。根據(jù)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也要防止社會中介組織的權(quán)力異化和出租、尋租，強(qiáng)調(diào)對社會中介組織的引導(dǎo)與管理。第三，重構(gòu)信息披露制度，強(qiáng)調(diào)媒體的輿論監(jiān)督。轉(zhuǎn)基因食品由于高技術(shù)性使消費(fèi)者存在嚴(yán)重的信息不對稱問題。只有建立發(fā)達(dá)的信息傳播平臺，使轉(zhuǎn)基因食品安全的相關(guān)信息讓消費(fèi)者低成本、快速的獲得，才能保障消費(fèi)者對轉(zhuǎn)基因食品的識別能力、權(quán)利的保障能力。
（三）消費(fèi)者參與機(jī)制：構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的社會保障
消費(fèi)者的意愿是每一個具體人群或個人意愿的集合，同樣消費(fèi)者的利益也是每一個具體人群或個人利益的集合，個體的意愿或利益只有符合消費(fèi)者意愿或利益時，才有其合理性。因此，消費(fèi)者有權(quán)參與轉(zhuǎn)基因食品的安全評價標(biāo)準(zhǔn)的制定，參與到轉(zhuǎn)基因食品的安全管理規(guī)則的制定，從而使人們通過參加決策，制定政策來控制各種活動，自覺或民主地投入致力于發(fā)展轉(zhuǎn)基因食品的努力上去。消費(fèi)者參與轉(zhuǎn)基因食品安全保障制度的機(jī)制則應(yīng)是明晰確定對包括預(yù)案參與、全過程參與及行為參與在內(nèi)的過程和方法。第一，消費(fèi)者對預(yù)案參與。預(yù)案的通過往往表現(xiàn)為國家的公共政策，這是消費(fèi)者參與轉(zhuǎn)基因食品安全保障的根源，是根本的、最基礎(chǔ)的和最高層次的參與。綜合決策部門或轉(zhuǎn)基因食品安全保障的主管部門在制定轉(zhuǎn)基因食品政策、法規(guī)、規(guī)劃和可行性論證時，主要通過網(wǎng)上討論、問卷調(diào)查、專家咨詢、消費(fèi)者聽證會、消費(fèi)者代表座談等形式，來征詢、聽取消費(fèi)者的意見；決策出臺前的論證會應(yīng)請消費(fèi)者代表參加，決策出臺時要采用適當(dāng)方式公布于眾，消費(fèi)者不認(rèn)可的決策決不能出臺。第二，消費(fèi)者全過程參與。這是消費(fèi)者參與轉(zhuǎn)基因食品安全保障的關(guān)鍵，是事前的監(jiān)督性參與。在轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)、研究、銷售以及售后問題等決策的實(shí)施過程中要隨時聽取消費(fèi)者意見，接受輿論監(jiān)督。通常采用食品安全電子信箱、免費(fèi)熱線電話、重點(diǎn)新聞曝光和網(wǎng)絡(luò)平臺來獲取消費(fèi)者信息的多種方式。充分發(fā)揮公益組織、消費(fèi)者協(xié)會、人民代表、新聞記者等的作用，同時要定期召開公開的信息發(fā)布會，保證消費(fèi)者的知情權(quán)。[7]第三，消費(fèi)者行為參與。消費(fèi)者行為參與主要是要求政府應(yīng)面向社會，面向消費(fèi)者進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品的宣傳教育工作，擴(kuò)大消費(fèi)者對轉(zhuǎn)基因食品的了解能力，提高消費(fèi)者的信息辨別能力，消除消費(fèi)者對轉(zhuǎn)基因食品的擔(dān)心，以緩解對轉(zhuǎn)基因食品安全性的顧慮，促進(jìn)轉(zhuǎn)基因食品市場環(huán)境的培育。
（四）國際化協(xié)調(diào)機(jī)制：構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)制的合作平臺
隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化和全球化的加快，整個世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成了一個統(tǒng)一的有機(jī)整體，尤其是在我國加入世界貿(mào)易組織之后，其他國家的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和文化對我國的影響逐步加深。轉(zhuǎn)基因食品是一個技術(shù)含量高的產(chǎn)業(yè)，國外在這方面有著極其豐富的經(jīng)驗(yàn)，在美國有轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)驗(yàn)，在歐盟有完善健全的食品安全監(jiān)管、規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，這些都需要我們通過國際化協(xié)調(diào)機(jī)制來解決，創(chuàng)造一個國際化平臺，實(shí)現(xiàn)對轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)制的國際化和本土化并行發(fā)展。轉(zhuǎn)基因食品安全問題的跨國性、突發(fā)性、不確定性和長期性以及生物安全學(xué)的科學(xué)性，決定了解決轉(zhuǎn)基因食品安全問題的策略是系統(tǒng)的、全方位的，應(yīng)在全球范圍內(nèi)建立一個綜合性轉(zhuǎn)基因食品安全體系，加強(qiáng)國際合作，進(jìn)而增進(jìn)全球化時代的國家安全。在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易日益全球化的背景下，轉(zhuǎn)基因作物及食品安全領(lǐng)域的國際合作尤為重要，任何一個國家都不可能僅通過其國內(nèi)食品立法保護(hù)本國的利益。由于全球自然生態(tài)環(huán)境的整體性，特別是在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易全球化的背景下，進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品安全管理的國際合作尤為重要。[8]我國的轉(zhuǎn)基因食品安全立法應(yīng)廣泛吸收和轉(zhuǎn)化國際法中有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品安全的法律規(guī)范，借鑒和參考生物安全管理國際慣例，強(qiáng)化我國轉(zhuǎn)基因食品安全管理和法律保障，在維護(hù)我國合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，與全球各國共同合作，在建設(shè)國際化合作機(jī)制的基礎(chǔ)上致力于轉(zhuǎn)基因食品安全法律桂枝的研究和發(fā)展。
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[1]李長健（1965-），男(苗族)，湖南湘西人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授，法學(xué)系主任，武漢大學(xué)法學(xué)博士，主要研究方向法理學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)和三農(nóng)法律問題。張 鋒（1980-），男，安徽渦陽人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向經(jīng)濟(jì)法學(xué)、行政法學(xué)和法社會學(xué)。辛晨，（1984-）女，安徽淮南人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生。
