[ 陳曉航 ]——(2008-2-19) / 已閱23783次
互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的彩票法律制度
陳曉航
（重慶郵電大學(xué) 法學(xué)院）
一、彩票的起源
（一）國(guó)外彩票的起源
早在古希臘時(shí)候，人們利用一種小球和幾個(gè)數(shù)字來(lái)抽獎(jiǎng)游戲，彩票就是這種游戲的一種延續(xù)。在古羅馬，愷撒大帝通過(guò)發(fā)行彩票集資修建城池。中世紀(jì)歐洲的藝術(shù)家們通過(guò)彩票來(lái)籌集善款，資助藝術(shù)家們的創(chuàng)作。早在1200年前，在佛蘭德期（包括現(xiàn)比利時(shí)的東佛蘭德省和西佛蘭德省以及法國(guó)北部部分地區(qū)）的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)上，彩票是用來(lái)決定土地歸屬的一種辦法。荷蘭在1444年前出現(xiàn)了彩票，而這些都是很小范圍內(nèi)的、地域性的彩票活動(dòng)。
在1519年，產(chǎn)生了最早的樂(lè)透型彩票。在“彩票之父”貝內(nèi)德托•根蒂勒生活的年代，熱那亞共和國(guó)有一種風(fēng)俗，每年要從90名候選人中挑出5人作為該國(guó)議會(huì)的議員，根蒂勒提出將90人的名字寫在90個(gè)球上，從中抽取5人球的辦法，從而誕生了早期的5/90的樂(lè)透型彩票。從16世紀(jì)到20世紀(jì)，各個(gè)歐洲國(guó)家紛紛開(kāi)始允許個(gè)人或公眾機(jī)構(gòu)通過(guò)彩票來(lái)集資，1569年，伊麗莎白女王批準(zhǔn)了英國(guó)發(fā)行彩票，用來(lái)修繕公共設(shè)施。在德國(guó)，17世紀(jì)的漢堡最早出現(xiàn)了彩票。大部分歐洲國(guó)家批準(zhǔn)私人企業(yè)主經(jīng)營(yíng)彩票業(yè)務(wù)，其目的并不是為了公益目的，而是為了彌補(bǔ)私人企業(yè)主利潤(rùn)下降而采取的一種政策上的妥協(xié)。在西班牙、葡萄牙、丹麥、荷蘭和奧地利等國(guó)，政府或慈善組織成立專門的彩票機(jī)構(gòu)來(lái)經(jīng)營(yíng)彩票。
歐洲最早的國(guó)家彩票機(jī)構(gòu)是1726年成立的,距今已經(jīng)有280年歷史。由于私人發(fā)行彩票的弊端不斷暴露出來(lái)，進(jìn)入20世紀(jì)后，歐洲的大部分國(guó)家都廢止了私人彩票活動(dòng)，而僅保留國(guó)家彩票。 在20世紀(jì)，更多的國(guó)家，如瑞典、挪威、南斯拉夫和馬耳他等，都紛紛成立了國(guó)家彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)。1923年，英國(guó)出現(xiàn)了一種新的彩票衍生產(chǎn)品——足球競(jìng)猜型彩票。1934年，瑞典成立了第一家由家家經(jīng)營(yíng)的足球彩票公司。二戰(zhàn)后，大多數(shù)歐洲國(guó)家看到了足球彩票在促進(jìn)體育運(yùn)動(dòng)和籌集資金上的巨大優(yōu)勢(shì)，開(kāi)始批準(zhǔn)私人體育協(xié)會(huì)（組織）經(jīng)營(yíng)“足球彩票公司”，來(lái)籌資資助體育運(yùn)動(dòng)，而傳統(tǒng)的國(guó)家彩票公司繼續(xù)發(fā)行樂(lè)透型彩票。隨著發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大，最終，這些足球彩票公司也被獲準(zhǔn)發(fā)行樂(lè)透型彩票。
目前，彩票業(yè)遍布世界一百一十多個(gè)國(guó)家，成為公認(rèn)的“第六大產(chǎn)業(yè)”。
（二）我國(guó)彩票的發(fā)展歷程
早在我國(guó)晚清的義賑救荒中就出現(xiàn)了籌資救災(zāi)的彩票。而從新中國(guó)成立以來(lái)，直到1987年7月27日我國(guó)開(kāi)始發(fā)行福利彩票，到了1994年開(kāi)始發(fā)行體育彩票。2001年中國(guó)的福彩、體彩兩支彩票銷售總額達(dá)到了289億人民幣，但這也只是相當(dāng)于美國(guó)加州一年的彩票銷售額。到2003年即增長(zhǎng)到了400億元，幾十萬(wàn)人的從業(yè)人員，彩民人數(shù)發(fā)展迅速，目前粗略統(tǒng)計(jì)接近1億人。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)購(gòu)買彩票新方式的出現(xiàn)，使得彩票銷售迅速升溫。據(jù)相關(guān)部門調(diào)查，近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)銷售彩票額成倍增長(zhǎng)。2003年全國(guó)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)購(gòu)買彩票的銷售額為4524萬(wàn)元，2004年為6569萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)145%; 2005年總銷售額達(dá)1.2億元，同比增長(zhǎng)近200%; 2006年總銷售額約為5億元，同比增長(zhǎng)316％; 2007年網(wǎng)絡(luò)售彩銷售額預(yù)計(jì)將達(dá)到18億元，同比增長(zhǎng)將達(dá)到260％。
然而，在2007年，彩票市場(chǎng)衍生了一些不理智、甚至非法行為，這種非法行為在網(wǎng)絡(luò)上表現(xiàn)得更是淋漓盡致。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，全國(guó)擁有國(guó)家或省級(jí)地方彩票中心授權(quán)的網(wǎng)站有10多家，而形形色色帶有行騙色彩或者賭博性質(zhì)的灰色彩票網(wǎng)站則超過(guò)700家。于是，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銷售彩票所帶來(lái)的負(fù)面性體現(xiàn)了出來(lái)，網(wǎng)絡(luò)“毒瘤”滲入到了社會(huì)中。因此，相關(guān)部門開(kāi)始著手 規(guī)范網(wǎng)絡(luò)銷售彩票行為，就在2007年11月6日，財(cái)政部、公安部、民政部、信息產(chǎn)業(yè)部以及國(guó)家體育總局五大部委在第36號(hào)公告中要求：停止非彩票機(jī)構(gòu)主辦網(wǎng)站彩票銷售業(yè)務(wù)；整頓彩票機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)；嚴(yán)厲查處和打擊利用互聯(lián)網(wǎng)非法銷售彩票行為。 但是這并沒(méi)有遏制住“腫瘤”的繼續(xù)惡化，終于，在2008年1月2日，財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局聯(lián)合下發(fā)通知(財(cái)綜200784號(hào))：各彩票機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行<彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定>(財(cái)綜200213號(hào))的有關(guān)規(guī)定，不得利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)行銷售彩票；已經(jīng)利用互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展彩票銷售業(yè)務(wù)的彩票機(jī)構(gòu)及其網(wǎng)站，自通知下發(fā)之日起，一律停止利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。
二、彩票的概念及其特點(diǎn)
（一）彩票的概念
在財(cái)政部頒發(fā)的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》中對(duì)彩票作了定義，即“彩票是國(guó)家為支持社會(huì)公益事業(yè)而特許專門機(jī)構(gòu)壟斷發(fā)行，供人們自愿選擇和購(gòu)買，并事前公布規(guī)則，取得中獎(jiǎng)權(quán)利的有價(jià)憑證�！�
（二）彩票的特點(diǎn)
第一，彩票是一種建立在機(jī)會(huì)均等基礎(chǔ)上，公平競(jìng)爭(zhēng)的娛樂(lè)性游戲。雖然從本質(zhì)上來(lái)講彩票業(yè)并不能創(chuàng)造價(jià)值，但作為一種社會(huì)資源重新配置的手段彩票業(yè)已成為政府籌集社會(huì)公益資金的一個(gè)重要渠道。由于彩票可以緩解政府財(cái)政壓力，造福社會(huì)公益事業(yè)，因此，如今世界大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都發(fā)行彩票，涉及社會(huì)福利、公共衛(wèi)生、教育、體育、文化等多個(gè)領(lǐng)域，發(fā)行規(guī)模非常大，以致許多學(xué)者稱其為“第二財(cái)政”。彩票市場(chǎng)是金融市場(chǎng)的重要組成部分，彩票是一種特殊的金融工具。同股票、債券、基金一樣，發(fā)行彩票可以持續(xù)、反復(fù)地籌措和吸納社會(huì)閑散資金，素有 “微笑的納稅女神”和“無(wú)痛的稅收”之稱。但它只反映購(gòu)彩者和彩票發(fā)行者之間潛在的可能的獎(jiǎng)金分配關(guān)系，彩票對(duì)購(gòu)買者的回報(bào)是建立在概率基礎(chǔ)上的，而不是建立在經(jīng)濟(jì)效益上。從這個(gè)意義上說(shuō)，彩票是一種“或然性證券”。
第二， 彩票在我國(guó)現(xiàn)階段更是發(fā)揮著重要的作用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。然而，目前我國(guó)的積極財(cái)政政策是以國(guó)債政策為主通過(guò)擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行規(guī)模，籌集更多的資金，以加大公共投資支出。但從動(dòng)態(tài)趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)國(guó)債發(fā)行規(guī)模自1994年以來(lái)以30%的速度急速擴(kuò)張，正面臨著巨大的壓力及與日俱增的財(cái)政信用風(fēng)險(xiǎn)。盡管與國(guó)際相比較，我國(guó)目前的國(guó)債負(fù)擔(dān)率尚不算高，但我國(guó)中央財(cái)政的債務(wù)依存度卻明顯偏高，且有不斷攀升的趨勢(shì)，中央財(cái)政正面臨著嚴(yán)峻的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，由行業(yè)主管部門、政策性銀行發(fā)行的由政府擔(dān)保的建設(shè)債券和金融債券，由于政府對(duì)其償還存在一定的責(zé)任，因而實(shí)際上已屬于“準(zhǔn)國(guó)債”的范疇，這勢(shì)必加重政府財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。而要從根本上降低國(guó)債規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)行彩票無(wú)疑是一種非常好的方式。
第三，彩票的發(fā)售屬于籌資性質(zhì)，一般由政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)控制使用，支持公益事業(yè)發(fā)展，沒(méi)有支付股息、債息等壓力，基本上是無(wú)償?shù)��？傊�，彩票是一種特殊的金融工具，其間接的經(jīng)濟(jì)效益更是矚目：其一是可以促進(jìn)消費(fèi)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。其二是它把個(gè)人手中的閑散資金導(dǎo)向社會(huì)福利事業(yè)，實(shí)現(xiàn)了第三次分配，增強(qiáng)了社會(huì)穩(wěn)定功能，具有帕累托改進(jìn)的性質(zhì)。
三、彩票制度的法律規(guī)制
（一）彩票立法之重要性
由于彩票在財(cái)政法上的力量是巨大的，它不僅是一種無(wú)償?shù)奈{閑散資金的渠道，并且對(duì)社會(huì)公共事業(yè)有著舉足輕重的作用，各國(guó)政府均將彩票的發(fā)行或監(jiān)管權(quán)掌握在自己手中，一方面是要實(shí)現(xiàn)彩票制度建立的公益目的，另一方面也是為了防止彩票在私人手中，走向暴利的反面，引發(fā)社會(huì)秩序的混亂。因而從彩票的特點(diǎn)來(lái)看，無(wú)一不與國(guó)家及政府作用相關(guān)，包括：政府把彩票業(yè)作為籌集社會(huì)公益資金的重要渠道；彩票業(yè)由政府主辦；國(guó)家對(duì)彩票發(fā)行實(shí)行法律保護(hù)，并通過(guò)法律進(jìn)行公眾監(jiān)督與檢查；國(guó)家對(duì)彩票發(fā)行采取一系列優(yōu)惠政策，使彩票在社會(huì)生活中處于公認(rèn)合法的地位。雖然從游戲規(guī)則上說(shuō)，人們購(gòu)買彩票是基于獲利目的的自愿行為，但從本質(zhì)上看，發(fā)行公益彩票是政府從老百姓手里無(wú)償?shù)厥斟X，這是國(guó)家進(jìn)行利益再分配的一種手段。因此發(fā)行彩票的決策及實(shí)施過(guò)程，不是由 政府臨時(shí)決定，而必須通過(guò)法律規(guī)定。而政府要實(shí)現(xiàn)有效的引導(dǎo)和監(jiān)管也必然要采用法律的手段來(lái)規(guī)制彩票的發(fā)行。 無(wú)論在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，彩票的發(fā)展除了健全的法律體系外與任何因素?zé)o關(guān)。對(duì)于彩票，很多國(guó)家都是先立法后發(fā)行。政府通過(guò)立法的形式給予彩票業(yè)以優(yōu)惠政策和保護(hù)措施，以法律的形式確認(rèn)彩票的經(jīng)營(yíng)管理，從而保證彩票業(yè)在法制軌道內(nèi)健康發(fā)展。然而我國(guó)發(fā)行彩票十幾年來(lái)對(duì)彩票的制作、發(fā)行、兌獎(jiǎng)等程序以及在管理上卻一直沒(méi)有專門的法律，目前所依據(jù)的還主要是《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》、《公證暫行條例》、《公證程序規(guī)則》等幾部法律法規(guī)以及國(guó)務(wù)院及其主管部門頒布的行政性規(guī)章。而且在這些法律法規(guī)之中，都只有一些原則性的規(guī)定，對(duì)具體程序并沒(méi)有明確的文字規(guī)定。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律及國(guó)家法制建設(shè)的完善與發(fā)展以及我國(guó)彩票業(yè)自身的發(fā)展都對(duì)彩票的規(guī)范管理提出了更高的要求。
目前，我國(guó)彩票走的是一條先發(fā)行后立法的道路，至今《彩票法》尚未出臺(tái)，很多市場(chǎng)行為是靠國(guó)務(wù)院某個(gè)部門的文件、政策規(guī)定來(lái)調(diào)整的，彩票市場(chǎng)的種種問(wèn)題難以得到及時(shí)解決�？梢哉f(shuō)，彩票市場(chǎng)出現(xiàn)的一些混亂和問(wèn)題就與立法規(guī)范的滯后有著重要的聯(lián)系。
（二）我國(guó)彩票市場(chǎng)目前面臨的混亂和問(wèn)題
第一，“私彩”層出不窮、“賭球”之風(fēng)漸盛，國(guó)家發(fā)行彩票的福利精神被殘酷的現(xiàn)實(shí)支離破碎。
第二，各成體系，惡性競(jìng)爭(zhēng)，不規(guī)范操作時(shí)有發(fā)生。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，目前我國(guó)福利彩票和體育彩票發(fā)行各成體系，從業(yè)人員眾多。除了足球彩票由體育彩票中心發(fā)行外，兩大中心在另外幾種產(chǎn)品上進(jìn)行同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。雙方為了爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額進(jìn)行事實(shí)上的價(jià)格戰(zhàn)，最終結(jié)果往往以損害公正、公開(kāi)和穩(wěn)定的游戲規(guī)則來(lái)達(dá)成籌資目的。
第三，部門利益造成局部指揮整體，影響立法的公正，拖住彩票管理法制化的后腿。立法機(jī)關(guān)無(wú)法協(xié)調(diào)兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)的利益。
第四，是政企不分，監(jiān)管不力，案件不斷。作為有明確行政隸屬的事業(yè)單位的福彩中心和體彩中心發(fā)行經(jīng)營(yíng)彩票，實(shí)際上是在進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作。作為監(jiān)管部門的財(cái)政部，其監(jiān)管職能由財(cái)政部一個(gè)處來(lái)具體實(shí)施，往往心有余而力不足。所以實(shí)際的監(jiān)管是由兩大中心的上級(jí)主管部門民政部和國(guó)家體育總局來(lái)實(shí)施，本質(zhì)上是一種自我監(jiān)管。
（三）網(wǎng)絡(luò)時(shí)代彩票立法規(guī)范之探討
第一，明確彩票發(fā)行的目的與宗旨。彩票是政府籌措公益資金的渠道，是國(guó)民收入的第三次分配。（第一次分配是每個(gè)人的直接收入，然后通過(guò)稅務(wù)等方式調(diào)節(jié)高低收入人之間的差距，實(shí)現(xiàn)第二次分配；而通過(guò)募捐、發(fā)行福利彩票等途徑籌集資金，興辦各種福利事業(yè)，則是第三次分配。）發(fā)行彩票的目的是緩解政府財(cái)政壓力，造福社會(huì)公益事業(yè)。彩票銷售在扣除獎(jiǎng)金與成本后，所得凈收入的資金，一般都由政府投入社會(huì)公益項(xiàng)目中。我國(guó)主要是民政福利、體育方面，在國(guó)際上還包括教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、城建、就業(yè)、扶貧、治安等方面。社會(huì)和政府對(duì)彩票的容忍在于彩票收益方面在社會(huì)公益事業(yè)上的貢獻(xiàn)，也就是說(shuō)彩票的負(fù)面因素為正面做出的貢獻(xiàn)所掩蓋，有了這個(gè)貢獻(xiàn)，彩票業(yè)才可能得到允許和發(fā)展。 所以，應(yīng)該規(guī)定彩票是國(guó)家授權(quán)進(jìn)行的通過(guò)向社會(huì)籌集公益福利資金，資助社會(huì)公益福利的非盈利事業(yè)。彩票發(fā)行雖然要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)體現(xiàn)，但不是一般意義的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
第二，規(guī)定彩票為國(guó)家專賣品，只允許以促進(jìn)社會(huì)公共事業(yè)、福利事業(yè)的發(fā)展為宗旨發(fā)行彩票，不容許以其他名義發(fā)行彩票。因此，發(fā)行彩票的公益性目的決定了對(duì)以中飽私囊為目的的營(yíng)利性的“私彩”應(yīng)當(dāng)予以禁止和取締。從世界各地的彩票發(fā)行主體來(lái)看，可以分為政府發(fā)行的彩票和私人發(fā)行的彩票。 目前世界上有一百多個(gè)國(guó)家和地區(qū)在發(fā)行各種形式的彩票，這一產(chǎn)業(yè)的共同點(diǎn)在于：彩票絕大多數(shù)都是由政府主辦；國(guó)家對(duì)彩票發(fā)行實(shí)行法律保護(hù)；國(guó)家通過(guò)法律進(jìn)行公眾監(jiān)督與檢查并對(duì)發(fā)行采取一系列優(yōu)惠政策。這說(shuō)明在絕大多數(shù)國(guó)家，彩票就是國(guó)家專營(yíng)的。在我國(guó)，目前不允許私人發(fā)行彩票。雖然不能排除將來(lái)有允許私人發(fā)行彩票的可能，但我認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)國(guó)情和世界彩票業(yè)的走向，起碼在可以預(yù)期的未來(lái)，我國(guó)彩票業(yè)還應(yīng)只限于政府發(fā)行的、公益性彩票。即彩票業(yè)由中國(guó)政府主辦，國(guó)家對(duì)彩票發(fā)行實(shí)行法律保護(hù)，并通過(guò)法律進(jìn)行公眾監(jiān)督與檢查�！按_立彩票為國(guó)家專賣品”這一一般性規(guī)則所對(duì)應(yīng)的排他性規(guī)則就是：禁止發(fā)行私彩。私彩，是指沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)，不接受有關(guān)部門管理而私自發(fā)行的各種彩票。發(fā)行彩票的公益性目的決定了對(duì)以中飽私囊為目的的營(yíng)利性的“私彩”應(yīng)當(dāng)予以禁止和取締。因此，在中國(guó)境內(nèi)發(fā)行彩票的主體應(yīng)只限于中國(guó)政府及相關(guān)政府部門，個(gè)人和外資均不得在中國(guó)境內(nèi)發(fā)行彩票。
第三，規(guī)定更為完善的彩票發(fā)行制度。各國(guó)（地區(qū)）彩票發(fā)行的批準(zhǔn)權(quán)一般都集中在中央政府；美國(guó)、澳大利亞等聯(lián)邦制國(guó)家的批準(zhǔn)權(quán)則在州政府。一個(gè)國(guó)家（或一個(gè)州內(nèi)）一般通過(guò)一個(gè)主辦單位和一個(gè)專門的發(fā)行系統(tǒng)來(lái)發(fā)行一種彩票。 目前，我國(guó)彩票發(fā)行的審批權(quán)在國(guó)務(wù)院。除國(guó)務(wù)院，我國(guó)任何政府部門、組織、個(gè)人和外資機(jī)構(gòu)沒(méi)有授權(quán)發(fā)行彩票的權(quán)力。
1、明確彩票發(fā)行的獨(dú)家壟斷性，擺脫部門彩票怪圈，發(fā)行國(guó)家彩票。
這里所討論的“彩票的獨(dú)家壟斷性”與上一段中我所提到的“國(guó)家專賣品”概念不是在一個(gè)層面上的。“國(guó)家專賣品”是相對(duì)于私彩而言的；“彩票的獨(dú)家壟斷性”是建立在“國(guó)家專賣品”之上的，目的是處理政府內(nèi)部的關(guān)系。發(fā)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)家壟斷性是國(guó)際上最常見(jiàn)的一種市場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)形式。不論是政府專門設(shè)立的彩票管理局還是政府授權(quán)財(cái)政部或社會(huì)保障部，抑或政府授權(quán)給某一非政府商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)來(lái)完成發(fā)行職能，在發(fā)行環(huán)節(jié)上實(shí)行獨(dú)家壟斷都是共同特征。 國(guó)家彩票就是以彩票發(fā)行的獨(dú)家壟斷性為基礎(chǔ)的。目前，我國(guó)彩票的發(fā)行方式是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部監(jiān)管，民政部和體育總局為指定的具體發(fā)行部門。所以我國(guó)的彩票其實(shí)就是一種典型的部門彩票，而不是國(guó)家彩票。部門之間可能或?qū)嶋H存在的競(jìng)爭(zhēng)打破了彩票業(yè)是“國(guó)家特許、高度壟斷的新興產(chǎn)業(yè)，不允許競(jìng)爭(zhēng)”的限制。因而，只有割斷了部門與彩票的利益，由國(guó)家授權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，才能更有利于彩票法相關(guān)規(guī)則的制定和彩票業(yè)制度的完善。
在這一部分中，我要明確的問(wèn)題是：要改革我國(guó)現(xiàn)行彩票發(fā)行制度，改為由一個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督管理彩票的發(fā)行。至于具體由什么機(jī)構(gòu)來(lái)完成這一工作，我在下一部分中嘗試討論。
2、制度建設(shè)——彩票的主管機(jī)構(gòu)
關(guān)于彩票的主管機(jī)構(gòu)有如下幾種選擇：設(shè)立“彩票專賣局”，使之成為全國(guó)彩票業(yè)的管理機(jī)構(gòu)；授權(quán)給財(cái)政部主管彩票業(yè)（如瑞典）；授權(quán)給某一非政府商業(yè)銀行主管彩票發(fā)行（如日本政府指定日本第一勸業(yè)銀行）等等。筆者認(rèn)為，不論規(guī)定上述哪種方式或者還有其他管理模式，都必須滿足“由一個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督管理彩票的發(fā)行”這個(gè)基本條件，并且應(yīng)規(guī)定該機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限。在此基礎(chǔ)上才可以再分析哪種管理模式更適合中國(guó)國(guó)情。
3、制度建設(shè)——彩票的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)
通過(guò)查閱有關(guān)外國(guó)彩票發(fā)行的資料，我認(rèn)為應(yīng)將我國(guó)彩票發(fā)行制度改為：由一個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督管理彩票的發(fā)行，再由其授權(quán)彩票公司完成具體經(jīng)營(yíng)工作。不過(guò)，在<彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定>下，官方的彩票機(jī)構(gòu)是不會(huì)自身去進(jìn)行網(wǎng)售業(yè)務(wù)。
在大多數(shù)國(guó)家中，彩票由政府授權(quán)的彩票公司經(jīng)營(yíng)，政府可以多種形式進(jìn)行控制和參與管理，企業(yè)公司來(lái)具體運(yùn)作。這是彩票業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是中國(guó)彩票業(yè)與國(guó)際接軌的一個(gè)重要標(biāo)志。實(shí)踐證明，只有實(shí)行彩票產(chǎn)業(yè)化，才能保證彩票業(yè)穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展。而目前，每年發(fā)行多少彩票是由彩票發(fā)行部門即民政部和體育總局統(tǒng)計(jì)各省需求，并綜合上一年度的銷售額，結(jié)合當(dāng)?shù)氐氖杖肭闆r，框定一個(gè)額度，通過(guò)財(cái)政部上報(bào)到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院再根據(jù)社會(huì)保障資金的缺口以及上一年度的發(fā)行情況制定一個(gè)總額度，再由財(cái)政部具體分配到民政部和體育總局。
（四）完善網(wǎng)絡(luò)彩票銷售制度
2008年1月2日，財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局聯(lián)合下發(fā)通知(財(cái)綜200784號(hào))：各彩票機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行<彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定>(財(cái)綜200213號(hào))的有關(guān)規(guī)定，不得利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)行銷售彩票；已經(jīng)利用互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展彩票銷售業(yè)務(wù)的彩票機(jī)構(gòu)及其網(wǎng)站，自通知下發(fā)之日起，一律停止利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。 <彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定>是2002年財(cái)政部頒發(fā)的目前唯一針對(duì)彩票業(yè)的規(guī)范文件，文件中稱由于風(fēng)險(xiǎn)大，禁止利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)行銷售彩票。
1、網(wǎng)絡(luò)銷售彩票的現(xiàn)狀
統(tǒng)計(jì)表明，截至2007年底，開(kāi)通彩票頻道的網(wǎng)站有100多家，類似500萬(wàn)彩票網(wǎng)等專業(yè)代購(gòu)彩票網(wǎng)站有10家。 目前網(wǎng)絡(luò)售彩的網(wǎng)站主要有三類：一類是國(guó)家彩票中心授權(quán)的網(wǎng)站，例如中彩網(wǎng)，是由中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心的信息發(fā)布媒體；一類是取得地方省市級(jí)福彩或者體彩中心授權(quán)的網(wǎng)站，比如500萬(wàn)彩票網(wǎng)，大贏家以及澳客網(wǎng)站等，實(shí)際上相當(dāng)于一個(gè)網(wǎng)上的投注站；再有一類就是未經(jīng)任何單位批準(zhǔn)授權(quán)的非法經(jīng)營(yíng)的彩票網(wǎng)站，這樣的非法網(wǎng)站是占絕大多數(shù)，據(jù)估計(jì)這樣的網(wǎng)站有近700家。
一方面，正規(guī)操作的網(wǎng)站確實(shí)給彩民帶來(lái)了一定的便利。通過(guò)網(wǎng)站實(shí)名注冊(cè)，在網(wǎng)上買彩票，比去街頭投注站點(diǎn)購(gòu)買更加便利。網(wǎng)售彩票類似電子商務(wù)平臺(tái)，可以跨地購(gòu)買，還可以借助網(wǎng)上銀行大筆購(gòu)買，肯定比抱著一堆錢去投注站要安全。
然而，另一方面，在網(wǎng)絡(luò)售彩巨大的利益誘惑下，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售也出現(xiàn)了一些混亂的局面，私彩、欺詐、涉嫌賭博等現(xiàn)象層出不窮，整個(gè)行業(yè)遭遇信任危機(jī)。一些規(guī)模較小的彩票網(wǎng)站為了吸引客戶，更是打出了“投注返傭金”、“收益保底”等承諾。 此類黑網(wǎng)站的泛濫，給網(wǎng)絡(luò)彩票市場(chǎng)的管理帶來(lái)諸多問(wèn)題。比如，一些網(wǎng)站以國(guó)家彩票為名銷售私彩，為賭球等活動(dòng)提供渠道，使非法彩票等賭博活動(dòng)進(jìn)一步蔓延和泛濫；有人冒用彩票機(jī)構(gòu)名義，以預(yù)測(cè)、包中等形式詐騙彩民錢財(cái)，損害國(guó)家彩票公信力；還有人向未成年人出售彩票等，嚴(yán)重?cái)_亂了彩票市場(chǎng)秩序，影響了彩票市場(chǎng)健康發(fā)展。 可以說(shuō)，網(wǎng)上售彩的便利與可能發(fā)生的問(wèn)題在其誕生之初就已引起爭(zhēng)議。由于缺乏有效管理和法律保障，這個(gè)行業(yè)一直泥沙俱下，游走在灰色邊緣。除了中彩網(wǎng)等帶有官方性質(zhì)的彩票網(wǎng)站外，大量彩票網(wǎng)站均屬非法黑網(wǎng)。尤其在近兩年，來(lái)自彩民的投訴居高不下，令管理部門大為頭疼。
因此，網(wǎng)絡(luò)彩票銷售市場(chǎng)必須整頓， 但對(duì)于非彩票機(jī)構(gòu)網(wǎng)站的界定理解不準(zhǔn)確，以為不包括我們這樣的有省級(jí)彩票中心授權(quán)的網(wǎng)站。 在36號(hào)公告第三項(xiàng)，關(guān)于“嚴(yán)厲查處和打擊利用互聯(lián)網(wǎng)非法銷售彩票行為”中提到：對(duì)各地財(cái)政、公安部門依法責(zé)令停止利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票而網(wǎng)站拒不停止的，各地電信管理部門要依據(jù)財(cái)政、公安部門認(rèn)定的處罰意見(jiàn)以及提供的相應(yīng)網(wǎng)站名稱和互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供者名單，依法通知并監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供者終止或暫停接入服務(wù)，對(duì)逾期未終止或暫停接入服務(wù)的，由電信管理部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰。
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