[ 洪碧華 ]——(2007-3-14) / 已閱20634次
試論非政府國(guó)際人權(quán)組織的作用與影響
洪碧華
[摘要]：近年來(lái)，非政府人權(quán)組織如雨后春筍，迅速發(fā)展；在國(guó)際政治舞臺(tái)上異軍突起，頻頻亮相，積極發(fā)揮作用，產(chǎn)生重大影響，值得關(guān)注。文章闡述了非政府人權(quán)組織的含義，探析了非政府人權(quán)組織在維護(hù)和保障人權(quán)、提供信息、游說(shuō)政府、促進(jìn)國(guó)際法的制定、監(jiān)督國(guó)際法的實(shí)施等方面的作用，并分析了產(chǎn)生影響的主要原因。
[關(guān)鍵詞]：非政府組織 國(guó)際人權(quán)組織 作用 影響
一、 非政府國(guó)際人權(quán)組織的內(nèi)涵
非政府國(guó)際人權(quán)組織是指“各國(guó)民間的團(tuán)體、聯(lián)盟或者個(gè)人，為了促進(jìn)在政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、文化、宗教、人道主義及其他人類活動(dòng)領(lǐng)域的國(guó)際合作而建立的一種非官方們的國(guó)際聯(lián)合體”。
聯(lián)合國(guó)給非政府人權(quán)組織下的定義是：確保人們了解他們的權(quán)利和要求權(quán)利的手段，為個(gè)人或集體受害者起訴，或支持受害者這樣做，作出人權(quán)呼吁，監(jiān)督、調(diào)查和報(bào)告各國(guó)的人權(quán)狀況，包括使用可靠的公共程序來(lái)提出大規(guī)模的侵犯人權(quán)的問(wèn)題，通過(guò)游說(shuō)來(lái)影響與侵犯人權(quán)的國(guó)家有關(guān)的政府外交政策，動(dòng)員利益集團(tuán)和建立人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。
西方學(xué)者認(rèn)為：非政府人權(quán)組織是指那些獨(dú)立于政府和政治團(tuán)體，通過(guò)各種方式在國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面上致力于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)而自身并不追求權(quán)利的私立組織。它具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、志愿性和自治性五個(gè)基本特征。
非政府人權(quán)組織的興起源于西方國(guó)家，之后在非洲、南美、和南亞，大量地方性非政府人權(quán)組織如雨后春筍般地出現(xiàn)在人權(quán)領(lǐng)域。非政府人權(quán)組織是人權(quán)國(guó)際化的產(chǎn)物，也是當(dāng)代國(guó)際人權(quán)事務(wù)中不可忽視的相對(duì)獨(dú)立的、事實(shí)上的國(guó)際行為主體。
全球最大的非政府人權(quán)組織是“大赦國(guó)際”， 成員超過(guò)150多萬(wàn)人，每年都要向聯(lián)合國(guó)提交500多份報(bào)告文件，并組織各種人權(quán)主題活動(dòng)，給侵犯人權(quán)的國(guó)家政府施壓；最小的非政府人權(quán)組織是“香港人權(quán)監(jiān)察”，只有兩名專職工作人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至少有250個(gè)非政府組織在積極從事跨國(guó)人權(quán)活動(dòng)，參與國(guó)際人權(quán)法規(guī)和人道主義事務(wù)的倡議；截止1993年，至少有1500個(gè)與人權(quán)有關(guān)的非政府組織存在。隨著更多的國(guó)家走上民主法治道路，這個(gè)數(shù)字將不斷增加。
二、非政府國(guó)際人權(quán)組織的作用
1994年，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南在報(bào)告中，對(duì)非政府組織的作用做了充分的肯定，報(bào)告聲明：“甚至粗略地檢驗(yàn)非政府組織參與決策體系和聯(lián)合國(guó)的運(yùn)作行動(dòng)，也顯示出，毫無(wú)疑問(wèn)，非政府組織不僅證明了《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條款內(nèi)容的正確，而且它還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了執(zhí)行法律條款的原有范圍。非政府組織具有對(duì)聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的咨詢地位，有資格參加經(jīng)社理事會(huì)及其下屬機(jī)構(gòu)的公開會(huì)議，作口頭聲明和提交簡(jiǎn)短的書面聲明，這些聲明被翻譯成聯(lián)合國(guó)使用的各種語(yǔ)言，并作為聯(lián)合國(guó)的正式文件傳閱�！�
20世紀(jì)90年代后，國(guó)際非政府人權(quán)組織在數(shù)量和規(guī)模上迅速增長(zhǎng)，在人權(quán)保障、環(huán)境保護(hù)、勞工權(quán)益、科學(xué)發(fā)展、疾病防治、扶貧救助、婦幼教育、體育健身及裁減軍隊(duì)等領(lǐng)域開展了卓有成效的活動(dòng)。它們?cè)诖龠M(jìn)國(guó)際法的編篡和制定、監(jiān)督國(guó)際法的實(shí)施、參加國(guó)際訴訟程序等方面發(fā)揮了重要的作用。
（一）促進(jìn)或參與國(guó)際人權(quán)公約的制定
非政府人權(quán)組織一般通過(guò)提出新的國(guó)際條約草案、參加談判、起草條約或游說(shuō)政府或政府間組織等方式促進(jìn)國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或文件的制定。它們充分發(fā)揮其豐富的專業(yè)知識(shí)、人權(quán)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)和比較超然的地位等優(yōu)勢(shì)。經(jīng)常開展演講、發(fā)起人權(quán)運(yùn)動(dòng)，力爭(zhēng)使制定出來(lái)的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或文件反映其觀點(diǎn)和呼聲。如1894年，“國(guó)際紅十字委員會(huì)”積極倡導(dǎo)和協(xié)助日內(nèi)瓦會(huì)議并促使該會(huì)議通過(guò)了《改善戰(zhàn)地陸軍傷病員待遇公約》；上世紀(jì)70年代，“大赦國(guó)際”發(fā)起一場(chǎng)反酷刑運(yùn)動(dòng)，直接推動(dòng)了1984年聯(lián)合國(guó)《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》的通過(guò)；1992年，在里約熱內(nèi)盧舉行的有170多個(gè)國(guó)家參加的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，“環(huán)境保護(hù)組織”直接介入了起草有關(guān)控制溫室氣體排放的條約；1997年12月，非政府組織（NGO）努力促使122個(gè)國(guó)家在加拿大達(dá)成《關(guān)于禁止使用、儲(chǔ)存和出售地雷的公約》；2000年在達(dá)沃斯的世界經(jīng)濟(jì)論壇上，來(lái)自15個(gè)國(guó)家的非政府組織代表第一次被邀請(qǐng)參加關(guān)于全球化的討論；目前“大赦國(guó)際”正致力于敦促更多國(guó)家批準(zhǔn)《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》，希望與聯(lián)合國(guó)共同構(gòu)建一個(gè)國(guó)際人權(quán)保護(hù)體系。這些事件不斷擴(kuò)大非政府組織影響，使它從國(guó)際問(wèn)題的旁觀者變成全球政策的制定者之一。
（二）積極參與國(guó)際人權(quán)事務(wù)和人權(quán)監(jiān)督
1、非政府人權(quán)組織在締約國(guó)報(bào)告程序里的作用
非政府人權(quán)組織在報(bào)告程序中的作用因程序階段的不同而有所不同。首先，在締約國(guó)準(zhǔn)備或起草國(guó)家報(bào)告階段，它們可以鼓勵(lì)或提醒國(guó)家按時(shí)提交報(bào)告，積極地促使政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；還可以參與報(bào)告的討論，利用自身的專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)協(xié)助國(guó)家起草報(bào)告。其次，在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)（原名人權(quán)委員會(huì)）審查締約國(guó)提交的報(bào)告階段，非政府人權(quán)組織可以為人權(quán)理事會(huì)審查報(bào)告的工作提供相關(guān)的信息。第三，公開和宣傳國(guó)家報(bào)告及人權(quán)理事會(huì)做出的結(jié)論性意見，監(jiān)督國(guó)家是否認(rèn)真實(shí)施了人權(quán)理事會(huì)的建議。第四，在締約國(guó)沒有提交報(bào)告的情況下，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)有時(shí)會(huì)綜合包括非政府人權(quán)組織提供的信息做出結(jié)論。在一國(guó)政府沒有向人權(quán)理事會(huì)提供它怎樣考慮實(shí)施公約義務(wù)的信息的情況下，人權(quán)理事會(huì)必須在現(xiàn)有資料的基礎(chǔ)上做出結(jié)論。這些資料當(dāng)然包括官方文件中的數(shù)據(jù)和非政府渠道得來(lái)的信息。大家知道“官出數(shù)字、數(shù)字出官”的現(xiàn)象在一些國(guó)家和地區(qū)相當(dāng)嚴(yán)重，部分官方數(shù)據(jù)往往不夠真實(shí)。倒是民間組織和老百姓愿意說(shuō)實(shí)話真話，面對(duì)虛假的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，一位不肯造假的女職員氣憤地說(shuō)：“我只會(huì)生孩子，不會(huì)生數(shù)字！” 盡管官方數(shù)據(jù)有“水分”，但也不是完全不可相信，畢竟政府是站在全局的高度，大部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還是能夠作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本決策依據(jù)。
2、在特別程序方面的作用
特別程序是由聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)建立起來(lái)的、與條約機(jī)構(gòu)監(jiān)督程序相對(duì)應(yīng)的人權(quán)監(jiān)督程序，它包括“1503”程序以及“1235”程序和一系列主題機(jī)制的工作組或者報(bào)告員等�！�1503號(hào)程序”以及“1235號(hào)程序”是聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)處理個(gè)人或者團(tuán)體有關(guān)指控大規(guī)模侵犯人權(quán)和基本自由的來(lái)文的程序。一般來(lái)說(shuō)，在國(guó)際人權(quán)公約中，非政府人權(quán)組織是沒有個(gè)人來(lái)文申訴權(quán)利的，但是在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的“1503”程序中，個(gè)人或者團(tuán)體都可以提交關(guān)于“持續(xù)不斷的、大規(guī)模的和證據(jù)確鑿的侵犯人權(quán)”的非匿名來(lái)文。對(duì)于“1503”程序，盡管它對(duì)于提供有關(guān)系統(tǒng)性侵犯人權(quán)的可靠信息的任何人都開放，但絕大多數(shù)信息還是來(lái)源于非政府人權(quán)組織。
（三）在人權(quán)教育和宣傳方面發(fā)揮作用
非政府人權(quán)組織的作用不僅僅限于促進(jìn)或參與起草國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或文件和提供信息等方面，它還從事人權(quán)教育和宣傳工作。利用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和成功經(jīng)驗(yàn)經(jīng)常舉辦各種研討班、培訓(xùn)班和國(guó)際會(huì)議，討論國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，宣傳人權(quán)觀念，公布國(guó)家報(bào)告或聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的結(jié)論性意見，對(duì)于提高社會(huì)公眾的人權(quán)素質(zhì)起著獨(dú)特的作用。號(hào)稱全球最大政治輿論壓力集團(tuán)的“大赦國(guó)際”就經(jīng)常譴責(zé)、控訴某些國(guó)家違背《公約》、踐踏人權(quán)；2003年以來(lái)，“國(guó)際紅十字會(huì)”和各國(guó)媒體不斷揭露美國(guó)政府違背《聯(lián)合國(guó)憲章》和《日內(nèi)瓦公約》、錯(cuò)誤地發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，批評(píng)美軍士兵在伊拉克本土和古巴關(guān)塔那摩監(jiān)獄的虐待囚犯事件。給世人包括美軍士兵上了一堂生動(dòng)的人權(quán)教育課。
三、非政府國(guó)際人權(quán)組織的影響及其原因
1993年6月，在維也納召開的世界人權(quán)大會(huì)上，共有841個(gè)非政府組織的3681名代表作為觀察員參加會(huì)議，這是聯(lián)合國(guó)有史以來(lái)非政府組織參與規(guī)模最大的一次人權(quán)會(huì)議。維也納會(huì)議呼吁設(shè)立聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員。早在聯(lián)合國(guó)成立初期就有人提出，1964年“美國(guó)猶太人委員會(huì)”的代表又提這一設(shè)想，維也納會(huì)議上，更多的非政府組織再提議案，每個(gè)國(guó)家都認(rèn)為那是在做無(wú)用功，沒想到非政府組織不停的醞釀和游說(shuō)致使大會(huì)最終接受了這一建議，并授權(quán)非政府組織可以在人權(quán)高級(jí)官員向大會(huì)所作的報(bào)告中加進(jìn)自己的意見和建議。原來(lái)在大會(huì)召開前，“大赦國(guó)際”丹麥分會(huì)主持了一次有關(guān)人權(quán)專家和積極分子參加的會(huì)議，他們一致認(rèn)為人權(quán)保障與促進(jìn)迫切需要一個(gè)由聯(lián)合國(guó)高級(jí)官員主持的新機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)能面對(duì)大規(guī)模的人權(quán)侵犯的緊急狀態(tài)迅速做出反應(yīng)。當(dāng)時(shí)，“大赦國(guó)際”還向聯(lián)合國(guó)大會(huì)籌備會(huì)提出一份名為“面對(duì)失效”的報(bào)告，提出應(yīng)設(shè)立“人權(quán)特別專員”，以使人權(quán)機(jī)制的功能得以發(fā)揮。隨后，許多非政府組織的骨干分子開始游說(shuō)當(dāng)時(shí)的克林頓政府，得到美國(guó)官方的支持是非政府組織游說(shuō)國(guó)家政府取得進(jìn)展的前提。
非政府人權(quán)組織不僅在人權(quán)會(huì)議上，而且在其它會(huì)議上產(chǎn)生影響。北京第四次世界婦女大會(huì)宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)中特別強(qiáng)調(diào)非政府組織所要求的婦女權(quán)利、難民婦女、土著婦女和非法移民婦女的權(quán)利和反暴力的權(quán)利等方面。
非政府人權(quán)組織對(duì)聯(lián)合國(guó)的影響主要是通過(guò)提供大量信息。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)任意監(jiān)禁工作小組1995年統(tǒng)計(jì)：該工作組在1994年所處理的案件信息中，有97%是由非政府組織報(bào)告的（其中74%由國(guó)際非政府組織報(bào)告、23%由國(guó)內(nèi)非政府組織報(bào)告）；只有3%由家庭報(bào)告的。
非政府人權(quán)組織積極參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)的原因是多方面的。①為了提高國(guó)際地位，擴(kuò)大自身的影響力。因?yàn)槁?lián)合國(guó)是世界上最大的具有法律權(quán)威的政府間組織，全球幾乎每個(gè)國(guó)家都是其成員國(guó)。所以，非政府人權(quán)組織要想方設(shè)法參與國(guó)際事務(wù)，爭(zhēng)取在聯(lián)合國(guó)的擁有咨詢地位或者以觀察員資格參會(huì)，體現(xiàn)自身的價(jià)值。②非政府人權(quán)組織的許多愿望和主張只有通過(guò)聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)。為了能夠長(zhǎng)期游說(shuō)和施加持續(xù)性的影響，一些超級(jí)組織如 “大赦國(guó)際”和“人權(quán)觀察”在聯(lián)合國(guó)設(shè)有辦公室和常駐聯(lián)合國(guó)代表。③對(duì)聯(lián)合國(guó)的人權(quán)的決策與監(jiān)督、公約的制定和機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)等施加影響是非政府人權(quán)組織的另一重要目標(biāo)。如“大赦國(guó)際”要求聯(lián)合國(guó)在其維和部隊(duì)中進(jìn)行人權(quán)培訓(xùn)和承擔(dān)人權(quán)保護(hù)責(zé)任的建議就被接受�！叭藱�(quán)觀察”在2003年5月提出的防止民主剛果內(nèi)部種族沖突的應(yīng)急措施也被安理會(huì)采納。
事物都是相輔相成的，聯(lián)合國(guó)也要依賴于非政府人權(quán)組織幫助和支持。二者情同手足，難分難舍，誰(shuí)也離不開誰(shuí)。沒有非政府人權(quán)組織的熱心參與、協(xié)助和合作，聯(lián)合國(guó)將很難有所作為。因?yàn)椋孩俾?lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)緊張、人員短缺，連起碼的文獻(xiàn)資料和信息數(shù)據(jù)庫(kù)都沒有建立。而一些大型非政府人權(quán)組織材料齊全、信息靈敏、經(jīng)費(fèi)和人員充足。因此，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)的官員多次指出：“要允許非政府組織參與更多的活動(dòng)，通過(guò)與之建立良好的正式關(guān)系，允許非政府組織進(jìn)行口頭干預(yù)及提供與人權(quán)監(jiān)督有關(guān)的信息”②對(duì)于聯(lián)合國(guó)認(rèn)為棘手的事情，就由非政府組織充當(dāng)開路先鋒。聯(lián)合國(guó)作為國(guó)家間的國(guó)際組織，其權(quán)利來(lái)自各個(gè)主權(quán)國(guó)家，其職能就是要為主權(quán)國(guó)家服務(wù)。由于各國(guó)文化傳統(tǒng)和具體國(guó)情不同，政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，聯(lián)合國(guó)在涉及國(guó)家主權(quán)問(wèn)題時(shí)，總是小心謹(jǐn)慎、消極應(yīng)對(duì)，通常不敢大膽干預(yù)監(jiān)督。倒是那些非政府組織紛紛站出來(lái)披露真相、譴責(zé)批評(píng)，并游說(shuō)聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)采取有力措施。聯(lián)合國(guó)限制主權(quán)國(guó)家的一些公約制度都是由非政府組織首先提出、并醞釀產(chǎn)生的。③聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)中的許多政策措施的實(shí)施需要非政府組織的積極參與。現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)法規(guī)往往停留在宣言和決議的形式上，有的只是一些指導(dǎo)性的原則和精神，缺乏可操作性和強(qiáng)制力；當(dāng)國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法規(guī)定相沖突時(shí)，還會(huì)受到主權(quán)國(guó)家的抵制。這些人權(quán)公約的實(shí)施在很大程度上就依賴于非政府組織所提供的帶有政治性的指控信息。④聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)于1947年成立，但主要職責(zé)只是起草文件。直到近20年來(lái)，在非政府人權(quán)組織的倡議、請(qǐng)求下，才逐步完善各種程序，設(shè)立特別報(bào)告人制度和人權(quán)高級(jí)專員，但仍然缺乏有效的實(shí)施監(jiān)督制度。
當(dāng)然，看事物都要“一分為二”，非政府組織既有積極的一面，也有消極的一面。正如英國(guó)《新科學(xué)人》雜志所評(píng)論的：“當(dāng)它們好的時(shí)候，會(huì)很好，促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展；當(dāng)它們?cè)愕臅r(shí)候，會(huì)很糟，它們只顧自己，毫無(wú)責(zé)任可言。”（全文4800字）
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