[ 張杰 ]——(2007-3-10) / 已閱29689次
論海港公安的窘境與出路
張杰
內(nèi)容提要：海港對國家發(fā)展外向型經(jīng)濟、維護國家戰(zhàn)略安全具有重要地位，海港公安機關(guān)是保護海港安全穩(wěn)定的一支重要執(zhí)法力量；《中華人民共和國港口法》頒布實施后，海港公安現(xiàn)行體制已到了必須改革的時候；海港的特殊地位、功能和特點，使其有必要建立一支行使中央事權(quán)，垂直管理為主的海港公安執(zhí)法隊伍；海港公安的體系重構(gòu)和職能調(diào)整是整合沿海執(zhí)法力量的重要部分。
（近段時間國人法律生活中發(fā)生了幾起與交通部有關(guān)聯(lián)并引起社會廣泛關(guān)注的訴訟，訴訟的內(nèi)容是公路法明確規(guī)定了油改稅而交通部門為什么仍在收取養(yǎng)路費？訴訟的結(jié)局并不重要，重要的是訴訟將國務(wù)院和交通部推上了改革過程中因改革進程遲緩導(dǎo)致法律規(guī)定無法按時實施的矛盾的風(fēng)口浪尖。與此相似，但尚未引起社會廣泛關(guān)注的海港公安現(xiàn)行體制和港口法的不和諧則仍然是交通部揮之不去的隱憂。）
海港公安作為交通公安的一支主力軍，磕磕碰碰走過半個多世紀的歷程，有過輝煌，也有迷離中的彷徨，眼下正面臨新的改革的陣痛。《中華人民共和國港口法》實施后的海港公安如何應(yīng)對新的形勢？海港公安體制在新形勢下還能維持不變多久？下一步海港公安將如何演進？這些問題已經(jīng)到了不可忽略、不可回避的時候。在依法治國、司法體制改革不斷被有關(guān)權(quán)威機構(gòu)提到議事日程的大背景下，再不直面問題，難說不會導(dǎo)致另一個針對海港公安的訴訟，并將直接影響到日后海港公安的發(fā)展。本文試圖通過對海港公安目前存在的法律和其他問題以及今后的發(fā)展趨勢從多層面進行探討，以期為海港公安的演進提供參考。
一、海港公安機關(guān)行使公安事權(quán)的法依據(jù)
1、 海港公安的界定
本文所言海港公安特指隸屬交通部公安局之沿海港口公安機關(guān)（鑒于長江航運公安機關(guān)的體制問題已經(jīng)解決，其存在的法律問題與其他海港公安有所不同，將另文探討）。
2、 海港公安機關(guān)目前行使公安事權(quán)的依據(jù)
在《中華人民共和國港口法》（下簡稱港口法）頒布之前，港口包括海港公安的建立和行使公安事權(quán)應(yīng)該說是有依據(jù)的，包括原政務(wù)院、后國務(wù)院、公安部、交通部均在相應(yīng)的規(guī)范性文件中專門或間接對港口公安機關(guān)的建立、職能、管轄等問題給予了規(guī)定。
1954年政務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國海港管理暫行條例》，基于當時的國內(nèi)狀況，海港實行的是政企合一體制，并由中央交通部直接領(lǐng)導(dǎo)，各海港設(shè)立的港務(wù)局在地方上擁有高度的壟斷權(quán)力。在此種背景下，相關(guān)海港先后建立各種保衛(wèi)組織并逐步發(fā)展演變成公安機構(gòu)，成為交通行業(yè)公安的重要組成部分。隨著形勢發(fā)展，盡管國務(wù)院于1988年決定正式廢止海港管理暫行條例，相當長時段內(nèi)，中國港口管理出現(xiàn)了法律空白，但是，基于國內(nèi)行政管理的慣性，1989年3月4日，交通部仍然頒布《港口治安管理規(guī)定 》，該規(guī)定第三條中明確規(guī)定“本規(guī)定由港口公安機關(guān)負責(zé)監(jiān)督執(zhí)行”。
1998年6月18日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《交通部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》。職能：十）管理和指導(dǎo)港口、航運公安工作。內(nèi)設(shè)機構(gòu)：...，（十）公安局 ：管理和指導(dǎo)港口、航運公安工作。公安 局由交通部、公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)工作以公安部為主。
1998年5月14日，中華人民共和國公安部頒布的《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（修正）》，2003年8月26日第68號公安部令發(fā)布《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》以及2006年8月24日公安部新頒發(fā)的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》都明確規(guī)定了港航公安機關(guān)對港口刑事案件和行政案件的管轄權(quán)。此外，在2001年10月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)交通部等部門關(guān)于深化中央直屬和雙重領(lǐng)導(dǎo)港口管理體制改革意見的通知《關(guān)于深化中央直屬和雙重領(lǐng)導(dǎo)港口管理體制改革的意見》第五項規(guī)定“在港航公安管理體制全面改革之前，港口公安管理暫維持現(xiàn)狀，其所需經(jīng)費仍由港口企業(yè)營業(yè)外列支和財政撥付事業(yè)費的辦法解決�！�
二、港口法后的海港公安機關(guān)的法律困惑
1、港口法制定頒布的歷史背景
改革開放后，一些外資以各種形式陸續(xù)介入港口業(yè)，原來交通部直屬港口一家獨大，政企不分封閉的管理體制在很大程度上制約束縛了港口業(yè)的發(fā)展.隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，原有的港口管理體制已不適應(yīng)發(fā)展的要求。一是多年來在主要港口實行的“政企合一”的管理體制，不符合“政企分開”、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，不利于公正、公平地履行港口行政管理職能，不利于在港口經(jīng)營中打破壟斷、建立公平競爭的市場機制；二是雙重領(lǐng)導(dǎo)港口實行的“中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府為主”的管理體制名不符實，實際上，除領(lǐng)導(dǎo)干部任命外，其他如港口規(guī)劃、建設(shè)、業(yè)務(wù)、資產(chǎn)等仍以中央管理為主，未能充分發(fā)揮地方政府建設(shè)和管理港口的積極性；三是雙重領(lǐng)導(dǎo)的港口既有中央管理的碼頭企業(yè)，也有地方政府管理的碼頭企業(yè)，形成政出多門、政令不統(tǒng)一的局面，影響對港口的統(tǒng)一有序管理。為了適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，促進港口的健康發(fā)展，必須對原有的港口管理體制進行改革。從上世紀90年代中期就開始起草的港口法，由于受到各種因素的影響，直至2003年才得以頒布。
2 、港口法的主要內(nèi)容和法律地位
２００３年６月２８日由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過的《中華人民共和國港口法》，自２００４年１月１日起施行。 該法共設(shè)六章61條，舉其要者有以下幾個方面不同于過去海港管理暫行條例的亮點：
（1）、港口法確立了中國港口由地方政府直接管理并實行政企分開的行政管理體系，這個管理體系的核心就是：政企分開，多家經(jīng)營；“一港一政”，統(tǒng)一管理。
（2）、確立了政府通過對港口規(guī)劃、岸線的管理，合理布局，保證港口資源得到合理利用的制度；
（3）、確立了多元化投資主體和經(jīng)營主體，建設(shè)和經(jīng)營港口的制度；
（4）、確立了港口業(yè)務(wù)經(jīng)營人的準入制度和公開公平的競爭制度；
（5）、確立了港口基礎(chǔ)設(shè)施的保護制度，港口的安全生產(chǎn)制度和對危險品運輸安全作業(yè)監(jiān)管制度。
港口法是全國人大通過的關(guān)于港口管理方面的基本法律，在眾多牽涉到港口管理的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件體系中具有原始的、基礎(chǔ)的和最高的法律地位，根據(jù)立法法的規(guī)定，從法制角度而言，一切與港口法相矛盾抵觸的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件都應(yīng)予改變或撤銷。自然，所有政府的其他行政行為也應(yīng)與港口法相符。
3、港口法對海港公安工作的影響
如果從純法律角度分析，港口法的面世會給海港公安帶來以下的法律問題，并且這些問題難以回避：
（1）、港口法通篇未談到海港公安。 從立法常識和立法技術(shù)而言這種制度安排絕非立法者的疏漏，而這種法律空缺對于海港公安的法律地位無疑是巨大的挑戰(zhàn)。如果說50年代在海港管理暫行條例時代，雖然條例沒有直接規(guī)定港口公安，但港務(wù)局政企合一，中央直管且法制不健全的情況下設(shè)立港口公安還多少有些依據(jù)的話，那么，在強調(diào)依法治國的今天，海港公安作為執(zhí)法主體的基本的原始的法律依據(jù)已經(jīng)很難尋覓。換句話說，交通部對港口的管理職能中從法律角度看并不包括海港公安。并且2006年11月1日國務(wù)院常務(wù)會議通過的《公安機關(guān)組織管理條例》也未對行業(yè)公安機關(guān)作出明確的確認。
（2）、根據(jù)立法法規(guī)定和行政法的一般原理，全國人大通過的港口法沒有海港公安的法律規(guī)定，那么其他與海港公安相關(guān)的制度和規(guī)范將重新評價。比如說1989年3月4日，交通部頒布現(xiàn)在仍然適用的《港口治安管理規(guī)定 》將隨著港口法的頒布實施而變得是否有違法之嫌？因為港口法并未明確授權(quán)交通部有管理港口公安的職權(quán)。至于公安部頒發(fā)的辦理刑事案件程序的規(guī)定及辦理行政案件的程序的規(guī)定等都因執(zhí)法主體依據(jù)的欠缺變得沒有法律基礎(chǔ)而喪失存在的空間。交通、公安兩部及交通部公安局頒發(fā)的所有關(guān)于港口公安的規(guī)范性文件都不得不將面臨新的法律審視。
（3）、港口法的出臺對國務(wù)院原來規(guī)定的交通部的“管理、指導(dǎo)港口航運公安工作” 職能也是難以抗衡的沖擊。在依法治國大背景下，職權(quán)由法定，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究已經(jīng)成為中央政府乃至各級政府部門依法行政的共識， 人大出臺的法律其效力應(yīng)高于國務(wù)院的規(guī)范性文件。在兩者沖突的情況下，很難說國務(wù)院的規(guī)定還能繼續(xù)有效，否則有違法制的統(tǒng)一。
三、海港公安生存環(huán)境不利的其他因素
目前的海港公安除了上述法律困惑外還受到下面幾種不利因素的影響：
1、整合沿海執(zhí)法力量的呼吁。 近幾年來國內(nèi)有關(guān)機構(gòu)、人士在各種場合或利用不同媒體采用不同形式提出了整合沿海執(zhí)法力量的呼聲。其中，國家海洋局見諸媒體的呼聲最高也最頻繁；公安部所屬武警有關(guān)學(xué)院人士在有關(guān)雜志上發(fā)表了有較深入研究的專門文章，并編寫了美國海岸警備隊、日本海上保安廳情況介紹等參考書籍；公安部一原副部長在政協(xié)會議上也呼吁整合，這些呼吁的基本思路是將現(xiàn)有海上多家執(zhí)法力量整合為一支類似美國海岸警備隊或日本海上保安廳模式的統(tǒng)一高效的執(zhí)法隊。讓人費解的是交通部在這場呼吁戰(zhàn)中始終態(tài)度曖昧，保持低調(diào)。需要提及的是見諸媒體的各種呼吁并未談到海港公安，只是言及海洋局海洋執(zhí)法、交通部海事救撈、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)執(zhí)法、海關(guān)海上緝私、公安部邊防及海警，但是美國海岸警備隊的職能中卻包含了港口安全內(nèi)容，并且受到新的國際形勢影響，美國等西方發(fā)達國家對港口安全的關(guān)注變得空前。
2、港口建立建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。 近些年來， 隨著港口法的實施，各地相繼建立不同類型的地方政府的港口管理機構(gòu)，原港口國企政企合一的問題得到緩解。但是由于海港公安體制未變化，仍依附在所屬海港企業(yè)中，由企業(yè)掏錢養(yǎng)活，而海港公安所依附的原交通部所屬的港口國企，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，都實行了各種類型的公司制。港口由于產(chǎn)業(yè)面大，往往港口成立了集團公司，在集團中又有子公司，或與其他投資者合股經(jīng)營新公司，甚至參股其他公司。投資主體多元化，形式復(fù)雜、相互滲透的公司制的推行使得原來國企養(yǎng)活港口公安的模式出現(xiàn)新的情況，那就是，其他投資人包括海外投資者從內(nèi)心來講或許并不認同港口公安，我投資按照法律交了各種稅賦，當?shù)卣辛x務(wù)保護安全，再另外掏錢養(yǎng)公安，對其而言顯然有失公平；其他投資人的消極態(tài)度反過來多少又影響原來出錢集團的心態(tài)。
3、企業(yè)目標和公安目標有所不同。 做為當今中國的企業(yè)而言追求利潤的最大化不僅是企業(yè)生存發(fā)展的要求，也是市場競爭使然，更是各類投資主體的本性；港口公安機關(guān)的主要目標是保駕護航，但除此而外公安機關(guān)由于自身性質(zhì)決定還承擔了許多社會職能。公正嚴格執(zhí)法是為了保護港口一方平安，但也應(yīng)該看到，公安機關(guān)執(zhí)法過程中受到企業(yè)干預(yù)的現(xiàn)象也時有發(fā)生，港口公安在行使公權(quán)，公正執(zhí)法和維護企業(yè)利益過程中經(jīng)常遇到需要平衡而難以做到兩全其美的狀況，考慮到企業(yè)是掏錢的老板，往往公安的執(zhí)法會發(fā)生某種程度的扭曲，在具體到個案或個例處置中，法律會變得蒼白無力。比如治理超載，按照法律和規(guī)章應(yīng)該卸載并給于其他相應(yīng)處罰，汽車超載不僅在陸地上有各種潛在危害，如果嚴重超載的貨車駛上滾裝海輪，其危險性更是叫人膽戰(zhàn)心驚。但如果嚴格執(zhí)法會把客戶給趕到其他港口，這時候的警察應(yīng)該聽誰的？公安局長應(yīng)該聽誰的？此外，還有個現(xiàn)實問題就是如果某海港集團策劃整體上市，如果任何資金都能自由進入，一旦達到社會資本或外資控股程度，港口公安又該聽誰的？！
4、 海港公安自身發(fā)展的要求。 現(xiàn)在海港公安機關(guān)的警察由于體制不順，都還不是國家公務(wù)員身份，與現(xiàn)行警察法的規(guī)定有很大距離，這不能不說是一大問題。港口公安寄身企業(yè)之下對于警察的管理自然也不得不帶有相當?shù)钠髽I(yè)色彩，干的是警察的活，拿的是企業(yè)員工的錢，簽的是勞務(wù)合同。港口警察的工資比照企業(yè)進行，海港公安機關(guān)高級管理人員與普通民警級差過大，出于攀比效應(yīng)，普通警察的工作熱情和心理受到相當程度影響；平時警察的福利待遇受到企業(yè)經(jīng)營效益的影響，退休警察的待遇更是落差太大，住房、醫(yī)療等待遇難以向公務(wù)員看齊。這種體制要強調(diào)隊伍正規(guī)化建設(shè)困難可想而知。
四、海港公安改革的價值取向與出路
面對港口法后的新格局，海港公安應(yīng)如何應(yīng)對？海港公安的職責(zé)和架構(gòu)如何重新調(diào)整？這些或許不僅是每個海港公安人所關(guān)心的問題,也是有關(guān)決策部門乃至社會相關(guān)集團所關(guān)注的問題。海港公安如何演進，不同的機構(gòu)，不同的利益群體有不同的想法，這是很自然的現(xiàn)象。站在不同的角度可能會提出完全不同的結(jié)論，這就涉及到解決海港公安的價值取向問題。筆者認為，考慮到港口的特殊戰(zhàn)略地位，應(yīng)站在國家利益的戰(zhàn)略高度進行抉擇，同時也要兼顧社會各方面的利益。 事實上如果把海港公安存廢、改革、發(fā)展的眾多復(fù)雜問題簡單化，實際上就是三個問題，第一，海港需不需要公安？第二，如果需要的話需要履行什么樣職能的公安？第三，需要什么樣架構(gòu)的公安 ？如果在這三個問題上取得共識的話，其他問題就好解決了。
首先，從海港建設(shè)、安全穩(wěn)定的角度看，筆者認為海港有一支專門的公安比沒有要好。
第一，統(tǒng)計資料表明，沿海港口承擔了我國90%左右的對外貿(mào)易運輸?shù)呢浳镅b卸中轉(zhuǎn)量；自我國1994年成為石油凈進口國以來，中國的原油進口量不斷加大，從2003年開始，中國原油進口增量占到全球新增需求的1/3，鐵礦石進口增量占到全球增量的近60%。2005年我國進口原油為1.27億噸，其中通過海上油輪運輸進口占93%。海港在發(fā)展我國外向型經(jīng)濟，拉動內(nèi)陸腹地經(jīng)濟中具有十分重要的戰(zhàn)略地位；在全球經(jīng)濟一體化進程中海運與鐵路運輸、公路運輸、航空運輸及管道運輸相比越來越彰顯出不可替代的巨大優(yōu)勢；以港興市越來越成為許多沿海地區(qū)決策者的共識。我們不難發(fā)現(xiàn)海港的安全穩(wěn)定關(guān)系到國家經(jīng)濟建設(shè)穩(wěn)定。
第二，從治安管理角度看，海港有巨大的物流、車流、信息流和資金流，專用公路鐵路縱橫交錯。 海港不同于一般的內(nèi)保單位，其特點在于它是個越來越開放的物流樞紐，港區(qū)地域?qū)掗�，跨越�?shù)十上百公里，人員車輛混雜，有的大港日均進出港口車流量達十萬輛。貨物價值巨大，往往一宗涉財案件就是幾十萬、上百萬乃至上千萬，海港的天量貨物資財一向是各種違法犯罪人員窺視的重點目標，港區(qū)治安管理交通管理工作量巨大。
第三，從海港刑事案件的特點看， 海港多發(fā)性侵財案件帶有明顯的海港特點，一是策劃周密，環(huán)節(jié)眾多復(fù)雜，團伙成員較多，二是作案手段狡猾，高智能高技術(shù)手段運用頻繁，三是專業(yè)性很強，港口侵材案件涉及許多專業(yè)知識領(lǐng)域，四是作案跨多個海域或陸域，五是重復(fù)進行。
第四、從消防管理的角度看，港口和船舶的消防監(jiān)督及滅火有不同于陸地消防方面的特征。港口及船舶的消防監(jiān)督和滅火事關(guān)眾多群體的生命和巨大財產(chǎn)的安全。一艘船舶起火就可能導(dǎo)致數(shù)百人死亡，數(shù)千萬上億經(jīng)濟損失。
第五、從反恐防暴角度看，近年來海港一直是國際社會關(guān)注的重點部位，如果控制不力，船舶被恐怖分子利用裝運危險爆炸物品乃至核武或生化武器將給其他國家?guī)頌?zāi)難性后果。也必然損壞我國的信譽。
第六、海港是國家重要的戰(zhàn)略基地，承擔著軍事特殊物資運輸，并成為戰(zhàn)時動員的重要領(lǐng)域。海港平時為國外勢力關(guān)注的重點地區(qū)之一，戰(zhàn)時也將是敵對國家襲擊的重點戰(zhàn)略目標。
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