[ 彭力 ]——(2006-1-7) / 已閱36067次
論WTO背景下的國際經(jīng)貿(mào)爭端解決之道
彭力
摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷加深，貿(mào)易保護(hù)主義的有所抬頭，國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易爭端呈現(xiàn)出日益激烈的趨勢。在WTO背景下，如何解決國際經(jīng)貿(mào)爭端，協(xié)調(diào)爭端各方的利益，為爭端解決提出一套切實(shí)可行的施行方案，是一個(gè)極為重要的問題。本文通過實(shí)例分析，對國際經(jīng)貿(mào)爭端解決提出一些個(gè)人初淺的觀點(diǎn)。
關(guān)鍵詞：國際經(jīng)貿(mào)；爭端解決；WTO
國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中會(huì)產(chǎn)生爭端，解決這些爭端的辦法也就應(yīng)運(yùn)而生。國際經(jīng)貿(mào)爭端作為國際爭端的一種基本形式，一直在國際關(guān)系中扮演著重要的角色。1948年成立的關(guān)貿(mào)總協(xié)定，為解決這些爭端提供了一個(gè)場所和一系列規(guī)則，起到了很大的作用。而世貿(mào)組織，作為關(guān)貿(mào)總協(xié)定的繼受者，通過引進(jìn)“否定協(xié)商一致”原則、自動(dòng)程序、交叉報(bào)復(fù)，建立統(tǒng)一的爭端解決程序、設(shè)立上訴程序等有效措施，對關(guān)貿(mào)總協(xié)定爭端解決機(jī)制進(jìn)行了完善。
但是，這并非意味著國際經(jīng)貿(mào)爭端的解決難題就此迎刃而解。在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況中，僅僅依靠WTO爭端解決機(jī)制是無法圓滿解決問題的。因此，探究WTO背景下的國際經(jīng)貿(mào)爭端解決之道具有十分重要的意義。
一、當(dāng)今國際經(jīng)貿(mào)爭端的新趨勢
當(dāng)今世界，國家間經(jīng)濟(jì)交往日益頻繁，無論是發(fā)達(dá)國家，抑或是發(fā)展中國家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。其間所發(fā)生的磨檫近幾年來，呈現(xiàn)出以下新趨勢。
（一）經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易保護(hù)主義使國際經(jīng)貿(mào)爭端的激烈程度有所提高
從貿(mào)易爭端發(fā)展的一般規(guī)律來看，一國與他國的聯(lián)系越多，發(fā)生貿(mào)易爭端的可能性就越大。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展意味著各國經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)受國際經(jīng)濟(jì)影響越來越大，與他國發(fā)生利益沖突的可能性就越大。同時(shí)，由于近年來西方主要發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)一直不景氣，其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長減緩甚至陷入衰退，出現(xiàn)嚴(yán)重的開工不足，失業(yè)率不斷攀升，貿(mào)易保護(hù)主義有所抬頭。出于這樣的考慮，各國對進(jìn)口貿(mào)易的狀況更加關(guān)注。貿(mào)易爭端的激烈程度有加強(qiáng)的趨勢。
（二）爭端領(lǐng)域有所擴(kuò)大
在工業(yè)化發(fā)展時(shí)期，國際貿(mào)易爭端主要表現(xiàn)在紡織品、汽車、家電等貨物貿(mào)易領(lǐng)域；而在信息化發(fā)展時(shí)期，國際貿(mào)易爭端主要表現(xiàn)在半導(dǎo)體、電訊、IT等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。眾所周知，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)是能否發(fā)生貿(mào)易爭端的決定因素。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，促使服務(wù)貿(mào)易增長速度快于貨物貿(mào)易。這必將導(dǎo)致國際貿(mào)易爭端有貨物貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)展到服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。
各國就限制服務(wù)業(yè)開放的沖突將成為今后國際貿(mào)易爭端的一個(gè)新的焦點(diǎn)。
（三）反傾銷、保障措施以及新型措施的廣泛使用
WTO規(guī)則中，允許其成員方在一定條件下實(shí)施反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施進(jìn)行產(chǎn)業(yè)保護(hù)。反傾銷和反補(bǔ)貼措施是WTO規(guī)則所允許的維護(hù)公平競爭的重要手段，而保障措施則是允許締約方在達(dá)到貿(mào)易自由化過程中，可以兼顧各自國家眼前的或急迫的局部利益，在二者發(fā)生矛盾與沖突時(shí)，可以暫時(shí)放棄規(guī)則，進(jìn)行自我調(diào)整。
自1947年起，國際社會(huì)各成員以GATT/WTO機(jī)制為依托和支柱，力圖通過互惠互利的安排，各自大幅度削減關(guān)稅及其他貿(mào)易壁壘，逐步建立起健全的多邊貿(mào)易體制，以促進(jìn)全球范圍內(nèi)的貿(mào)易自由化，實(shí)現(xiàn)共同的經(jīng)濟(jì)繁榮。這是國際社會(huì)各成員協(xié)力追求的共同利益和長遠(yuǎn)利益。[1]但是，在追求實(shí)現(xiàn)共同利益和長遠(yuǎn)利益的同時(shí)，各成員卻仍然有自己的局部利益和眼前利益。這就難免引起種種新的矛盾與沖突。歸根結(jié)蒂，就是各成員在經(jīng)濟(jì)主權(quán)上的限制與反限制。[2]理論上，合理運(yùn)用上述措施，是不會(huì)對他國經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重侵害的。但是，某些WTO成員為了自身局部的和眼前的利益，不惜背棄自己作出的承諾和所承擔(dān)的國際義務(wù)，憑借自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，利用規(guī)則，以公平貿(mào)易為借口，頻頻無端發(fā)起反傾銷和實(shí)施保障措施。這方面最為突出的例子，莫過于2002年3月至2003年12月間美國依據(jù)其本國貿(mào)易法“201條款”采取針對外來鋼鐵進(jìn)口產(chǎn)品的“保障措施”。
同時(shí)，技術(shù)壁壘花樣不斷翻新。技術(shù)壁壘作為一種外源性的貿(mào)易限制措施，正成為越來越多的國家頻繁限制產(chǎn)品進(jìn)口，保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的武器。就我國而言，以提高檢疫標(biāo)準(zhǔn)、增加檢測項(xiàng)目、繁瑣通關(guān)程序?yàn)槭侄蔚募夹g(shù)壁壘對我國外貿(mào)發(fā)展的約束日趨嚴(yán)重。此外，通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、計(jì)量單位、電子數(shù)據(jù)交換等手段設(shè)置技術(shù)壁壘，也有愈發(fā)普遍的趨勢。
二、對WTO爭端解決機(jī)制的質(zhì)疑
在目前的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，國際經(jīng)貿(mào)爭端的解決的確是一個(gè)難題。而由于世貿(mào)組織在機(jī)制構(gòu)建上的先進(jìn)性，到WTO爭端解決機(jī)構(gòu)去起訴，成為了許多國家解決爭端的首選。但是，任何一個(gè)法律制度都不僅僅是紙面上的條文，而必須通過一定的機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。[3]筆者認(rèn)為，在WTO背景下，世貿(mào)組織的爭端解決機(jī)制是否可以圓滿解決國際經(jīng)貿(mào)爭端，還值得細(xì)細(xì)拷問。
（一）爭端解決機(jī)制概況分析
世貿(mào)組織設(shè)立的爭端解決機(jī)構(gòu)（DSB），隸屬于部長會(huì)議。DSB有權(quán)“設(shè)立專家組，采納專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，監(jiān)督裁決和建議的執(zhí)行，以及授權(quán)暫停適用有關(guān)協(xié)定項(xiàng)下的關(guān)稅減讓和其他義務(wù)”。[4]尤為重要的是，DSB徹底改變了GATT實(shí)行的“協(xié)商一致”程序，代之以“反向協(xié)商一致”（negative consensus）的決策原則，即“一致反對，才能否決”。
可見，WTO的爭端解決機(jī)制與GATT原有機(jī)制相比，強(qiáng)硬、高效了許多。同時(shí)，這種機(jī)制倘若能夠正常地進(jìn)行運(yùn)作，對于國際經(jīng)貿(mào)爭端中的當(dāng)事方，尤其是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的當(dāng)事方，將是一種較為有力的約束。以往，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的國家在國際貿(mào)易中，往往“仗勢欺人”，實(shí)行霸權(quán)主義，造成對弱小國家貿(mào)易的極大損害；而出現(xiàn)WTO爭端機(jī)制之后，即使是美國這樣的超級(jí)貿(mào)易大國，在DSB的裁斷面前，也難以憑借其經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢，借助過去的“協(xié)商一致”原則，隨心所欲地逃避任何制裁。WTO規(guī)則的強(qiáng)硬甚至使世界頭號(hào)強(qiáng)國——美國都感覺到有些吃不消。是否接受WTO體制，尤其是其中不可分割的爭端解決機(jī)制，曾經(jīng)引發(fā)了美國國會(huì)內(nèi)議員的激烈爭論，并經(jīng)過廣播、電視、報(bào)刊等各種媒體炒作，形成全國性的論戰(zhàn)，著名學(xué)者杰克遜教授稱之為“1994年主權(quán)大辯論”（the Great 1994 Sovereignty Debate）。[5]
有人勢必會(huì)說，“既然WTO爭端解決機(jī)制有如此重要的進(jìn)步，那么國際經(jīng)貿(mào)爭端就大可以從容地提交DSB解決了。”這是一種典型的對WTO規(guī)則的崇拜，抑或說是迷信！在紛繁復(fù)雜的國際經(jīng)濟(jì)交往環(huán)境中，坦率的講，筆者認(rèn)為：沒有所謂的“放之四海皆準(zhǔn)”的解決途徑。不同的客觀條件，需要不同的解決途徑。兩個(gè)WTO成員發(fā)生了貿(mào)易爭端，在組織規(guī)則框架內(nèi)進(jìn)行解決固然不失為一可行之道，但未必就是爭端解決的最優(yōu)選擇。
（二）實(shí)證分析——“歐美301條款爭端案”[6]
“以子之矛，攻子之盾”。讓我們就“歐美301條款爭端案”的現(xiàn)實(shí)情況，對WTO爭端解決機(jī)制作進(jìn)一步探究吧。
1998年11月25日，作為對美國動(dòng)用“301條款”單方宣布即將對歐共體采取報(bào)復(fù)制裁措施的回應(yīng)，歐共體向DSB提出要求與美國磋商，以解決《美國貿(mào)易法》中的“301條款”問題。隨后，又在1999年1月26日要求正式成立專家組，審理此案。歐共體的這一舉動(dòng)，把“美歐香蕉案”中氣勢洶洶的原告——美國推上了新案的被告席。
眾所周知，“301條款”是美國貿(mào)易代表[7]用以威脅和壓服外國政府貿(mào)易對手的重要手段，充分體現(xiàn)了美國在國際貿(mào)易領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)霸權(quán)。其核心內(nèi)容是：如果美國貿(mào)易代表單方認(rèn)為外國的某項(xiàng)立法或政策“不公平”、“不公正”或“不合理”，損害或限制了美國的商業(yè)利益，則有權(quán)徑自依照美國貿(mào)易法“301條款”規(guī)定的職權(quán)和程序，采取各種單邊性、強(qiáng)制性的報(bào)復(fù)措施，以迫使對方妥協(xié)，消除對美國商業(yè)造成的損害或限制，或者提供美國官方認(rèn)可的賠償。[8]它的主旨在于保證美國產(chǎn)品能夠長驅(qū)直入和充分占領(lǐng)其他國家的國內(nèi)市場。
因此，許多吃過“301條款”苦頭的國家，在這一案件中，由歐共體牽頭，一呼多應(yīng)：巴西、加拿大、喀麥隆、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、古巴、多米尼加、厄瓜多爾、中國香港、印度、以色列、牙買加、日本、韓國、以及泰國，先后紛紛要求以與本案有利害關(guān)系的“第三方”身份，參與本案的磋商談判和專家組的審理程序。從雙方實(shí)力對比上看，幾可稱為“旗鼓相當(dāng)”。這種局面，在世界貿(mào)易發(fā)展史上，是十分罕見的。
本案專家組在1999年3月31日組建成立，經(jīng)約九個(gè)月的審理，于1999年12月22日簽發(fā)了審結(jié)報(bào)告書，并呈交DSB審批。其核心結(jié)論是：
專家組基本上贊同和接受了歐共體對美國“301條款”的指控，批駁和拒絕了美國作出的抗辯。但是，專家組又認(rèn)為，僅憑初步證據(jù)，還不足以最終確認(rèn)美國已經(jīng)背棄了《WTO協(xié)定》的國際義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)綜合考察美國國內(nèi)的“體制因素和行政因素”（institutional and administrative elements），[9]才能作出全面的認(rèn)定�？梢哉f，在這一點(diǎn)上，專家組完全贊同和接受美國代表根據(jù)SAA提出的抗辯，駁回了歐共體代表提出的指控。最終認(rèn)定歐共體指控的《美國貿(mào)易法》“301條款”各點(diǎn)，并不違反WTO體制中DSU以及GATT1994的有關(guān)規(guī)定。
從專家組結(jié)論中，可以看出：專家組不但沒有切實(shí)遵照DSU第11條規(guī)定的職能和職責(zé)，認(rèn)真審查美國“301條款”；反而把實(shí)際上只是一紙空文、內(nèi)容自相矛盾、毫無法律強(qiáng)制約束力的SAA，美化為美國的“承諾和保證”，并鼓吹“可予以信賴”。這份報(bào)告旨在兩大集團(tuán)之間，雙方討好，左右逢源；對美國“301條款”采取“小罵大幫忙”的手法，曲為辯解，加以袒護(hù)寬縱。漏洞和疑竇甚多，留下隱患不小。[10]
這份審結(jié)報(bào)告討好了雙方，至少給雙方都保全了面子。報(bào)告在政治上是很圓滑的，但其法律根基的某些方面，卻是破綻百出。其所具有的政策方針性含義，令人對WTO爭端解決機(jī)制產(chǎn)生了嚴(yán)重的關(guān)切和憂慮。試問，以上述報(bào)告的形式，來解決存在的爭端，除了讓各方從心理上得到一點(diǎn)安慰，能夠稍稍精神勝利一下外，似乎對問題的實(shí)際解決能起到實(shí)質(zhì)性的幫助嗎？
正如杰克遜教授于1994年3月23日以美國“對外貿(mào)易代表公署”總顧問的身份，出席參議院財(cái)政委員會(huì)公聽會(huì)時(shí)所做的解釋所言：“關(guān)于WTO體制的銷案國及其對美國法律的各種影響作用，存在著某些思想混亂。幾乎可以肯定，就象美國國會(huì)處理最近幾項(xiàng)貿(mào)易協(xié)定的情況一樣，WTO和烏拉圭回合訂立的各項(xiàng)條約并不會(huì)自行貫徹在美國法律之中，因此，它們不能自動(dòng)地變成美國法律的一部分。同理，WTO專家小組爭端解決程序作出的結(jié)論也不能自動(dòng)地變成美國法律的一部分。相反，通常是經(jīng)過美國國會(huì)正式立法，美國才必須履行各種國際義務(wù)或執(zhí)行專家組報(bào)告書作出的結(jié)論。一旦美國認(rèn)為問題十分重要，以致明知自己的某種行為可能不符合自己承擔(dān)的國際義務(wù)，卻仍然有意地違背有關(guān)的國際性規(guī)范準(zhǔn)則，那么，根據(jù)美國的憲法體制，美國政府仍然享有如此行事的權(quán)力。這種權(quán)力能夠成為事態(tài)發(fā)生嚴(yán)重錯(cuò)誤時(shí)的重要抑制力量。”[11]這種言論體現(xiàn)了美國式主權(quán)的信念，即參加WTO這一全球性多邊體制之后，美國仍然有權(quán)不受多邊主義的約束，仍然有權(quán)繼續(xù)推行其單邊主義的政策和法律。這是美國參加WTO之后，之所以不斷地用美國的單邊主義阻撓、沖擊和破壞WTO多邊主義，其最主要的思想理論根源！在美國單邊主義與WTO多邊主義交鋒中，勝利往往屬于美國，因?yàn)閷?shí)力強(qiáng)大、濫用規(guī)則、推行單邊主義的美國不用為之前的行為付出任何代價(jià)。WTO爭端解決機(jī)制在“歐美301爭端案”中各打五十大板的做法在一定程度上體現(xiàn)出它的軟弱無能。WTO所倡導(dǎo)的多邊體制，在面對強(qiáng)大的美國，如此無奈，實(shí)為一重大失敗。
三、解決之道
通過對“歐美301條款爭端案”的簡單回顧，我們對WTO爭端解決機(jī)制有了更為深刻的了解。能夠清醒地意識(shí)到：在WTO背景下，光依靠WTO爭端解決機(jī)制來處理國際經(jīng)貿(mào)爭端尚不足以達(dá)到機(jī)制設(shè)想的效果，機(jī)制實(shí)際運(yùn)作存在困難。但是，我們也不能抹殺其作出的巨大成績。不得不承認(rèn)，WTO爭端解決機(jī)制是現(xiàn)有爭端解決手段中最為重要的一種。至于國際經(jīng)貿(mào)爭端解決之道，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行思考：
（一）利用WTO爭端解決機(jī)制
WTO爭端解決機(jī)制由于其高效率和公正（在處理極個(gè)別案件時(shí)有待考量），贏得了廣大成員方的信任。有數(shù)據(jù)顯示，自WTO成立的十年以來，已經(jīng)受理了超過300件貿(mào)易爭端，涉及好幾十個(gè)國家和地區(qū)，而GATT在長達(dá)48年時(shí)間里卻只承接了300多件。
客觀地說，上述機(jī)制在處理大多數(shù)貿(mào)易爭端時(shí)，能夠憑借機(jī)制較GATT爭端解決機(jī)制強(qiáng)硬的特性，來保證裁決的公正性，并及時(shí)得以執(zhí)行。只有在極少數(shù)案件中，專家組才會(huì)出于對種種案外因素的考慮，作出不那么令人信服的結(jié)論。但是，總體來講，WTO爭端解決機(jī)制在爭端解決中發(fā)揮的正面作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于負(fù)面效應(yīng)。不失為爭端解決中的重要手段。所以，作為WTO成員，我們在應(yīng)對爭端過程中，應(yīng)當(dāng)積極地利用這一機(jī)制，與對手作周旋，利用規(guī)則允許的各種條件，為我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)健康、有序、高效發(fā)展贏取寶貴的緩沖時(shí)間，達(dá)到我們加入WTO所期望的目的。
（二）積極參與制定國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則
在WTO爭端解決機(jī)制建立之初，體現(xiàn)了美國等大國的選擇。發(fā)達(dá)國家作為規(guī)則的主要制定者，必然使規(guī)則反映其利益和要求。但是，隨著大量發(fā)展中國家加入世界貿(mào)易組織，力量對比就會(huì)發(fā)生相互制衡作用，規(guī)則不會(huì)再過于偏向某一方，最終使規(guī)則趨向合理，能夠反映不同主體的要求。目前，許多欠發(fā)達(dá)成員已經(jīng)從消極接受規(guī)則發(fā)展到積極參與規(guī)則制定，使新規(guī)則盡可能反映自己的利益。國際法發(fā)展潮流呈現(xiàn)出由權(quán)力導(dǎo)向轉(zhuǎn)為規(guī)則導(dǎo)向的趨勢。
我們切不可因?yàn)榍巴究部�，就放棄自己制定�?guī)則的權(quán)利和信念�！叭毡揪贫惏浮敝猩显V機(jī)構(gòu)就明確指出：“《WTO協(xié)定》是一個(gè)國際條約，其實(shí)質(zhì)相當(dāng)于一個(gè)國際合同。達(dá)成這些協(xié)定條款本身表明，WTO成員是在行使國家主權(quán)，追求各自國家利益的基礎(chǔ)上達(dá)成的協(xié)定。為獲得作為一個(gè)WTO成員可以獲得的利益，作為交換，各成員同意根據(jù)《WTO協(xié)定》的承諾來行使其國家主權(quán)”。即闡明了條約約定至上的原則，不去考慮條約約定本身以及約定實(shí)施結(jié)果的合理性和公平性。如果我們不去積極制定規(guī)則，只是一味接受，必定會(huì)在許多問題上受人擺布，喪失自主權(quán)。
同時(shí)，我們也要在其他重要的國際經(jīng)濟(jì)組織中，爭取話語權(quán)，介入規(guī)則的制定和實(shí)施，切實(shí)提高我國的國際形象。
在WTO背景下，我們提出要重視規(guī)則的作用，就意味著任何成員在履行義務(wù)時(shí)將不會(huì)有過去那么多靈活性；在WTO體制下出現(xiàn)的任何爭端，其首選的解決方式，是法律而不是政治和外交。
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