[ 翟峰 ]——(2023-1-28) / 已閱5931次
省域城市公共租賃住房立法意義暨重點探論
•翟 峰
【內(nèi)容提要】 省域范疇內(nèi)城市公共租賃住房地方性立法之意義，即有利為國家層面相關(guān)的法律或行政法規(guī)的制定提供必要的經(jīng)驗或借鑒，有利把公共租賃住房的基本概念與主要特征通過法規(guī)條文予以規(guī)范，有利切實解決公共租賃住房法制管理制度滯后的問題，有利依法規(guī)范公共租賃房所具有的公共物品屬性，有利為公共租賃房建設(shè)促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供一定的法制保障；其立法之重點：主要內(nèi)容設(shè)置上有必要突出公平性和統(tǒng)一性，立法主旨和依據(jù)上有必要突出保障性和公益性，資金籌措和房源獲取的規(guī)定上有必要突出“多渠道”，適用對象的規(guī)定上有必要突出解決本地城市中低收入住房困難家庭中的“夾心層”，收費原則的規(guī)定上有必要突出“保本微利”，相關(guān)管理工作的規(guī)定上有必要突出期限性和科學(xué)性，住房政策制定及其完善方面有必要突出“政府職能”，有關(guān)處罰的規(guī)定上有必要突出“從嚴(yán)處理”。
【關(guān) 鍵 詞】 城市公共租賃住房 省域地方性立法 意義暨重點 探論
習(xí)近平總書記2022年10月16日在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上代表第十九屆中央委員會向大會作的題為《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》的報告中指出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度�！睋�(jù)此，聯(lián)系到習(xí)近平總書記在報告中明確提出的“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”⑴，即可清晰地認知到：二十大之后乃至相當(dāng)長的歷史時期，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，將是我國健全可持續(xù)的多層次社會保障體系中的一個相當(dāng)重要的方面。
或許，可以這樣說，至少，我國各地將率先對其城市公共租賃住房地方性立法的問題愈來愈重視，并強化其研究。為何這樣說？不妨結(jié)合筆者相關(guān)踐行說起——
多年前，筆者在任職于四川省第十至第十二屆人大代表和廣元市四至五屆人大常委會城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護工作委員會主任期間，即結(jié)合依法履職的相關(guān)調(diào)研和視察工作，并根據(jù)當(dāng)時省域范疇內(nèi)城市公共租賃房地方性立法尚屬空白之實際情況，而開始調(diào)研思考省域范疇內(nèi)城市公共租賃房地方性立法的問題，由此還形成了領(lǐng)銜提交省人大會議并被大會主席團確定為相關(guān)專委會審議處理的《關(guān)于制定〈四川省城市公共租賃房管理辦法〉的議案》⑵。接著，筆者又于此間，先后在國家住建部主辦的《中國建設(shè)報》和《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志，發(fā)表了《關(guān)于用法制解決公共租賃住房管理制度滯后問題的建議》等文⑶，從而為撰寫本研究課題奠定了一定的基礎(chǔ)。
近些年，筆者結(jié)合受聘于四川省人民政府參事室特約研究員開展相關(guān)調(diào)研工作的實際情況，其采取的調(diào)研方式有：
一、主要采用問卷調(diào)研、座談?wù){(diào)研、網(wǎng)上調(diào)查等方式，到政府住房保障部門、保障性住房承建企業(yè)和城鎮(zhèn)“夾心層”進行實地調(diào)研和走訪調(diào)研。
二、針對省、市的地方政策實際，結(jié)合省域范疇內(nèi)城市公共租賃房的現(xiàn)狀，從而較為準(zhǔn)確地把握了調(diào)研領(lǐng)域、調(diào)研內(nèi)容和調(diào)研對象。
三、多方借鑒相關(guān)專家意見，調(diào)動各方資源，使調(diào)研工作取得事半功倍之效。
四、挖掘和利用現(xiàn)有城市公共租賃房地方性立法的相關(guān)信息及其數(shù)據(jù)資源，開闊有關(guān)思路，并在對其系統(tǒng)歸納和總結(jié)之后及時進行整理和分析，從中發(fā)現(xiàn)具有采用價值的調(diào)研素材⑷。
一、省域城市公共租賃住房立法之意義
多年來，重點發(fā)展公共租賃住房已成為我國建立和完善城市多層次、全覆蓋的住房保障和供應(yīng)體系的重要和主要的舉措。
對此，筆者認為，“重點發(fā)展公共租賃住房” 這一政策顯然針對的是“夾心層”———即不屬于低收入階層，又不足以通過市場來買或者承租住房的群體———包括大學(xué)畢業(yè)生、從外地遷移到城市來工作的群體。
而且，由于公共租賃住房是由政府或公共機構(gòu)所有、用低于市場價或者承租者能夠承受起的價格向新就業(yè)職工出租的一種新型的保障形式，因而一方面體現(xiàn)了其充當(dāng)與經(jīng)濟適用房一樣的“以廉租房為主體”的補充角色，而另一方面則體現(xiàn)了作為中央政府的國務(wù)院可謂立意高遠的“住房策” ——
即認清了自己所承擔(dān)的角色，不再以限地價限房價等“微觀調(diào)控”去控制市場房價漲落，而是回歸政府本分，提供公共產(chǎn)品，著力于加快建立以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系⑸。
而與此相關(guān)的國家層面的政策、法規(guī)亦在逐步完善。
鑒此，筆者認為，我國各地在當(dāng)前國家大政方針指導(dǎo)下結(jié)合本地實際制定其省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理的地方性法規(guī)不僅已是時候，而且顯得尤為必要。
若歸納，筆者認為這種必要性體現(xiàn)出來的意義主要表現(xiàn)在以下“五個有利”上：
其一、制定省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理的地方性法規(guī)，有利為國家層面相關(guān)的法律或行政法規(guī)的制定提供必要的經(jīng)驗或借鑒。
自我國立法法出臺以來，雖然標(biāo)志著中央與地方立法權(quán)限的劃分開始正式進入法制時代，但中央與地方立法關(guān)系的基調(diào)則是由作為“法治化”最高法律依據(jù)的國家根本法——憲法確定的。在憲法這一最高國家法律規(guī)范的指導(dǎo)下，我國無論何地，都有實施憲法、法律、行政法規(guī)、國家大政方針和地方法規(guī)的義務(wù)。
一方面，地方立法可以使國家憲法、法律、行政法規(guī)和國家大政方針得以具體化，并使其在情況各異的全國各地得以有效推行。
另一方面，地方立法可以對國家憲法、法律、行政法規(guī)和國家大政方針的欠缺或不便操作之處，或中央立法不能獨力解決或暫時不宜由中央立法解決的問題加以補充或使其通過地方性立法而得以施行并便于操作。
因此，我國各地制定省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理的地方性法規(guī)，即是為了解決國家立法不能獨力解決或暫時不宜由國家立法解決的有關(guān)城市公共租賃住房管理方面的問題。
鑒此，我國各地制定省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理的地方性法規(guī)，既可使我國各地按中央和國務(wù)院的總體要求及其相關(guān)大政方針，通過制定規(guī)范其省域范疇內(nèi)的相關(guān)地方性法規(guī)，促進其公共租賃住房管理工作的有序進行，又可使其以先行的省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理的地方性法規(guī)，為國家層面相關(guān)的法律或行政法規(guī)的制定或完善提供必要的經(jīng)驗或借鑒。
正因如此，所以筆者認為，我國各地在當(dāng)前國家大政方針指導(dǎo)下結(jié)合本地實際制定其省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理的地方性法規(guī)，不僅已是時候，而且有必要通過盡快制定規(guī)范其省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理工作的地方性法規(guī)。
為何這樣說？因為，一方面，可使其暫時不宜由國家立法解決的有關(guān)城市公共租賃住房管理方面的問題，能夠得到盡快地解決。而另一方面，又能夠為今后國家層面的城市公共租賃住房相關(guān)法律的制定或完善提供必要的可參考經(jīng)驗或借鑒。
其二、制定省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理的地方性法規(guī)，有利把公共租賃住房的基本概念與主要特征通過法規(guī)條文予以規(guī)范。
目前，我國對公共租賃住房的內(nèi)涵和特性的理解,其主要依據(jù)，不僅有多年前由國家住建部、發(fā)改委、財政部、國土資源部等七部委（局）聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，而且更有國務(wù)院辦公廳近年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（以下皆稱為“意見”）⑹。
如前“意見”在解釋公租房政策時稱，“由于有的地區(qū)住房保障政策覆蓋范圍比較小，部分大中城市商品住房價格較高、上漲過快、可供出租的小戶型住房供應(yīng)不足等原因，一些中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買住房的問題比較突出。同時，隨著城鎮(zhèn)化快速推進，新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現(xiàn)，外來務(wù)工人員居住條件也亟需改善。大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措”。
而后“意見”則鮮明地提出，“以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，堅持以人民為中心，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，突出住房的民生屬性，擴大保障性租賃住房供給，緩解住房租賃市場結(jié)構(gòu)性供給不足，推動建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進實現(xiàn)全體人民住有所居�！�
由此可見，前、后“意見”皆已表明：公共租賃住房即公租房，是國家為解決新就業(yè)職工、中低收入者中無法購買商品用房或承租廉租房等夾心層群體住房困難而提供的多主體供給、多渠道保障、租購并舉、民生屬性突出的住房產(chǎn)品。
此外，由于公租房作為保障性住房的主要方向，帶有明顯的社會福利性質(zhì)，因而從其建設(shè)、房源和資金的籌集、供應(yīng)對象的核定、租金的制定、運行制度的制定等各方面，政府都要干預(yù)或者說參與，扮演著重要的角色。
另則，由于公租房以租為主，因而政府前期必須投入巨額資金投資建設(shè)或購買。
可見，公租房對我國大多數(shù)城市而言，確實還是一個較為沉重的地方財力應(yīng)負擔(dān)的包袱，即便是使用部分土地出讓收益或者發(fā)行債券、銀行貸款等融資手段，政府要擔(dān)負一定的資金成本。
而且，由于公共租賃住房租金的制定，必須要根據(jù)本地的具體情況，除應(yīng)基本滿足維護和管理需要之外，總體還應(yīng)在非營利的前提下進行。
正是鑒于上述，所以我國各地在制定省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理的地方性法規(guī)時，即有必要把公共租賃住房的基本概念與主要特征通過法規(guī)條文予以規(guī)范。
也就是說，我國各地制定的省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理地方性法規(guī)，有必要把公共租賃住房的基本概念與主要特征規(guī)范為：
⑴是國家住房保障體系的一部分。
⑵需求對象的限制性，即著重滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。
⑶帶有明顯的社會福利性質(zhì)。
⑷政府干預(yù)或參與。
⑸租購并舉，以租為主。
⑹非營利性或微弱營利性。
⑺租賃價格具有優(yōu)惠性。
⑻退出具有靈活性。
其三、制定省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理的地方性法規(guī)，有利切實解決公共租賃住房法制管理制度滯后的問題。
由于我國公共租賃住房建設(shè)剛剛起步，其管理制度暫時滯后在所難免。因此，我國各地有必要通過制定其省域范疇內(nèi)的城市公共租賃住房管理的地方性法規(guī)，切實解決公共租賃住房法制管理制度相對滯后的問題。
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