[ 李鴻旭 ]——(2022-5-18) / 已閱2176次
關(guān)于對食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督管理法律適用的探討
山東省威海市市場監(jiān)督管理局 李鴻旭
黨和國家機構(gòu)改革后，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門整合為市場監(jiān)督管理部門，針對食品安全監(jiān)督管理，廣大基層市場監(jiān)督管理人員在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律適用方面存在不少困惑和爭議。為確保正確履行食品安全監(jiān)管職責(zé)，嚴格落實“四個最嚴”要求，確保人民群眾“舌尖上的安全”，依法維護行政相對人的合法權(quán)益，推進全系統(tǒng)法治建設(shè)�，F(xiàn)就食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法律適用方面探究如下：
一、厘清食品、農(nóng)產(chǎn)品、食用農(nóng)產(chǎn)品的概念與關(guān)系
�。ㄒ唬┦称� 根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）規(guī)定，食品指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。
�。ǘ┺r(nóng)產(chǎn)品 根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》）第二條規(guī)定，本法所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。
�。ㄈ┦秤棉r(nóng)產(chǎn)品 根據(jù)《食品安全法》《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品，是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，也即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。
根據(jù)上述規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品作為源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，其本質(zhì)屬性屬于農(nóng)產(chǎn)品；食用農(nóng)產(chǎn)品作為供人食用或者飲用的成品或原料功能的情況下屬于食品范疇。食品的概念是從產(chǎn)品功能角度評價--供人食（飲）用的物品，農(nóng)產(chǎn)品的概念是從產(chǎn)品來源屬性角度評價--源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，食品自然包含一部分農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品自然有一部分可以作為食品，兩者之間存在部分競合關(guān)系，競合的部分就是食用農(nóng)產(chǎn)品。
二、厘清食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督管理的法律適用
根據(jù)《食品安全法》第二條第二款“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標準的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定”，結(jié)合《國家市場監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定 》“食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后，由國家市場監(jiān)督管理總局監(jiān)督管理”及省、市局的“三定”方案“負責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后的質(zhì)量安全監(jiān)督管理”規(guī)定，關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理，可以作如下理解：
�。ㄒ唬┦秤棉r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的法律適用�！妒称钒踩ā返诙䲢l第二款作出特別規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品屬于初級農(nóng)產(chǎn)品，其“質(zhì)量安全管理”應(yīng)當(dāng)遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。即首先食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全應(yīng)當(dāng)符合《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準（《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第十條：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準是強制性的技術(shù)規(guī)范），而不是食品安全標準；再次對食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理應(yīng)當(dāng)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定實施。也就是說，無論食用農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)、銷售、貯存、使用環(huán)節(jié)，其質(zhì)量安全管理都應(yīng)當(dāng)首先遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。
�。ǘ┦秤棉r(nóng)產(chǎn)品市場銷售監(jiān)督管理的法律適用�！妒称钒踩ā返诙䲢l第二款作出但書規(guī)定：“但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售…應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定”。針對上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法宗旨和該法的具體規(guī)定準確理解，對“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售”不能簡單地字面理解，進行擴大和誤導(dǎo)解釋，“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售”實際上是《食品安全法》規(guī)定的特指涵義，具體包括以下情形：
一是對食用農(nóng)產(chǎn)品銷售許可的規(guī)定。根據(jù)《食品安全法》第三十五條“國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。但是，銷售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得許可”規(guī)定，我們可以準確理解，國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度屬于一般規(guī)定，但是基于食用農(nóng)產(chǎn)品的特殊性（屬于農(nóng)產(chǎn)品，有別于其他食品），國家對銷售食用農(nóng)產(chǎn)品作出例外規(guī)定，即不需要取得許可。
二是對食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場履行義務(wù)的規(guī)定�！妒称钒踩ā返诹臈l“食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場應(yīng)當(dāng)配備檢驗設(shè)備和檢驗人員或者委托符合本法規(guī)定的食品檢驗機構(gòu)，對進入該批發(fā)市場銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品進行抽樣檢驗；發(fā)現(xiàn)不符合食品安全標準的，應(yīng)當(dāng)要求銷售者立即停止銷售，并向食品安全監(jiān)督管理部門報告�！泵鞔_規(guī)定了食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場對進入批發(fā)市場銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品履行抽樣檢驗、采取措施、報告情況等義務(wù)。食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場違反上述規(guī)定，依據(jù) 第一百三十條處理。
三是對食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者履行進貨查驗義務(wù)的規(guī)定�！妒称钒踩ā返诹鍡l“食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者應(yīng)當(dāng)建立食用農(nóng)產(chǎn)品進貨查驗記錄制度，如實記錄食用農(nóng)產(chǎn)品的名稱、數(shù)量、進貨日期以及供貨者名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容，并保存相關(guān)憑證。記錄和憑證保存期限不得少于六個月�！泵鞔_規(guī)定了食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者應(yīng)當(dāng)建立食用農(nóng)產(chǎn)品進貨查驗記錄制度，按規(guī)定內(nèi)容、期限記錄并保存。食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者違反上述規(guī)定，依據(jù)第一百二十六條給予處罰。
四是對食用農(nóng)產(chǎn)品使用的食品相關(guān)產(chǎn)品的規(guī)定。《食品安全法》第六十六條“進入市場銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品在包裝、保鮮、貯存、運輸中使用保鮮劑、防腐劑等食品添加劑和包裝材料等食品相關(guān)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合食品安全國家標準。”明確規(guī)定進入市場銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品使用的食品相關(guān)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合食品安全國家標準。違反上述規(guī)定，依據(jù)第一百五十二條“食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)活動的具體管理辦法由國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門依照本法制定�！钡囊�(guī)定，應(yīng)轉(zhuǎn)至依據(jù)食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)活動的具體管理辦法（尚未出臺）處理。
綜上，對于“但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售…應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定”，應(yīng)當(dāng)理解為僅限于適用《食品安全法》上述條款，絕不能擴大適用《食品安全法》的其他條款。
三、厘清農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法與食品安全法等法律規(guī)范的適用與銜接
根據(jù)《食品安全法》第二條第二款“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，故針對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法行為，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定依職責(zé)處理，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》沒有規(guī)定的，適用《食品安全法》等法律法規(guī)規(guī)章關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的規(guī)定。從區(qū)分行政相對人的類型角度，具體分析如下：
�。ㄒ唬┽槍κ秤棉r(nóng)產(chǎn)品的銷售企業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中的銷售者。農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中銷售的農(nóng)產(chǎn)品有《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條“有下列情形之一的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷售：（一）含有國家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)的；（二）農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的；（三）含有的致病性寄生蟲、微生物或者生物毒素不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的；（五）其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的�！钡男袨�，根據(jù)第五十二條“第五十條第二款、第三款規(guī)定的處理、處罰，由市場監(jiān)督管理部門決定。法律對行政處罰及處罰機關(guān)有其他規(guī)定的，從其規(guī)定。但是，對同一違法行為不得重復(fù)處罰”的授權(quán)，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)第五十條“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織銷售的農(nóng)產(chǎn)品有本法第三十三條第一項至第三項或者第五項所列情形之一的，責(zé)令停止銷售，追回已經(jīng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品，對違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品進行無害化處理或者予以監(jiān)督銷毀；沒收違法所得，并處二千元以上二萬元以下罰款。農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)銷售的農(nóng)產(chǎn)品有前款所列情形的，依照前款規(guī)定處理、處罰。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中銷售的農(nóng)產(chǎn)品有第一款所列情形的，對違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品依照第一款規(guī)定處理，對農(nóng)產(chǎn)品銷售者依照第一款規(guī)定處罰。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場違反本法第三十七條第一款規(guī)定的，責(zé)令改正，處二千元以上二萬元以下罰款”處罰。
�。ǘ┽槍M入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后前述情形之外的銷售者。根據(jù)黨中央、國務(wù)院批準的《國家市場監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定 》明確規(guī)定了“與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的有關(guān)職責(zé)分工”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后，由國家市場監(jiān)督管理總局監(jiān)督管理。盡管《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》暫時沒有對應(yīng)上述職責(zé)分工做出相應(yīng)修改，根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定（2018年4月27日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過）》“ 一、現(xiàn)行法律規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)和工作，《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》確定由組建后的行政機關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機關(guān)承擔(dān)的，在有關(guān)法律規(guī)定尚未修改之前，調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定，由組建后的行政機關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機關(guān)承擔(dān)；相關(guān)職責(zé)尚未調(diào)整到位之前，由原承擔(dān)該職責(zé)和工作的行政機關(guān)繼續(xù)承擔(dān)。地方各級行政機關(guān)承擔(dān)法律規(guī)定的職責(zé)和工作需要進行調(diào)整的，按照上述原則執(zhí)行”的規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門有權(quán)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，針對進入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后的食用農(nóng)產(chǎn)品，實施質(zhì)量安全管理，并依據(jù)本法查處違反本法規(guī)定的行為。據(jù)此，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》（國發(fā)〔2018〕17號）規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門同樣有權(quán)依據(jù)有關(guān)行政法規(guī)，對職責(zé)范圍內(nèi)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全依法監(jiān)管處罰。省級及省級以下地方人大常委會或者人民政府對國務(wù)院機構(gòu)改革涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)調(diào)整問題作出決定的，也應(yīng)當(dāng)按照上述規(guī)定執(zhí)行。
