[ 趙華棟 ]——(2005-6-20) / 已閱15939次
芻議煤礦的環(huán)境監(jiān)管
【作者簡介】
趙華棟，山西民權(quán)律師事務(wù)所律師，法學(xué)碩士。聯(lián)系電話：13834136500 ，E-mail：btbuzhd@163.com。
煤炭是我國主要能源，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展具有重要的作用，是我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的資源保證。但是，長期以來，由于我們對煤炭資源保護(hù)認(rèn)識不足，對環(huán)境和生態(tài)保護(hù)重視不夠，從而形成了煤炭工業(yè)粗放經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)增長模式，這一經(jīng)濟(jì)增長模式在造成煤炭資源嚴(yán)重浪費(fèi)的同時，也帶來了一系列的環(huán)境問題，在一些地區(qū)已表現(xiàn)的十分嚴(yán)重。針對這一現(xiàn)狀，為了實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，用法律的手段對煤礦進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管便顯的十分必要。
一、煤礦造成的環(huán)境問題十分嚴(yán)峻
長期以來，我國對煤炭開發(fā)采取了“大、中、小型煤礦并舉，國家、集體、個人一起上”的方針，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個體煤礦迅猛發(fā)展，而這些小煤礦大多布局不合理，設(shè)備簡陋陳舊，技術(shù)力量薄弱，環(huán)保措施不到位，其回采率僅10％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家規(guī)定，這種“掠奪式”的亂采、濫挖使寶貴的煤炭資源遭到嚴(yán)重浪費(fèi)，并且造成了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)破壞和環(huán)境污染，成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。煤礦造成的環(huán)境問題大體包括這樣幾個方面：
（一）采空塌陷加劇生態(tài)惡化
多年來，由于煤炭開采沉陷造成我國東部平原礦區(qū)土地大面積積水受淹或鹽漬化，使西部礦區(qū)水土流失和土地荒漠化加劇。據(jù)東方網(wǎng) 2005年 1月7日報(bào)道，山西省社科院研究員李連濟(jì)在其已完成的國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重點(diǎn)課題《我國煤炭城市采空塌陷災(zāi)害及防治對策研究》中統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)是截至2004年12月3日，全國煤礦累計(jì)采空塌陷面積超過70萬公頃，造成的損失已經(jīng)超過500億元。我國重點(diǎn)煤礦，平均采空塌陷面積約占礦區(qū)含煤面積的十分之一。 其中，山西作為產(chǎn)煤大省，是采空塌陷災(zāi)害最嚴(yán)重的地區(qū)。全省共15萬多平方公里的土地，采空區(qū)就達(dá)2萬多平方公里，相當(dāng)于總面積的七分之一。目前，采空區(qū)中6000平方公里的地域已經(jīng)遭受了地質(zhì)災(zāi)害。 大面積的地質(zhì)災(zāi)害不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且在近10年來，山西省因地質(zhì)災(zāi)害已造成500多人傷亡。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980～1999年的20年間，山西生產(chǎn)原煤34.1億噸，相應(yīng)的采空塌陷面積達(dá)到8.18萬公頃，由此而造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)22.51億元。由于采煤，山西省每年新增加塌陷區(qū)面積約９４平方公里。近二十年的能源基地建設(shè)，大規(guī)模開采煤炭，造成礦區(qū)土地塌陷、地表擾動等地質(zhì)災(zāi)害。截至目前，山西省礦區(qū)面積累計(jì)已達(dá)８０００平方公里，其中采空區(qū)面積約占５０００平方公里，引起嚴(yán)重地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域達(dá)２９４０平方公里以上。發(fā)生地質(zhì)次生災(zāi)害的范圍波及１９００個自然村，涉及９５萬人。據(jù)調(diào)查，僅１９９３—２００３年全省因煤炭開采就有４０余萬畝水澆地變成旱地，平均每年４萬余畝。 在黑龍江省，采煤業(yè)的發(fā)展致使其土地塌陷問題也較為嚴(yán)重。七臺河礦區(qū)從1958年開始開發(fā)，在50年不到的時間里，全市下沉2.5米—6.5米；雞西礦區(qū)經(jīng)過80多年開采，已形成地表采煤沉陷區(qū)193平方公里；鶴崗礦區(qū)有63.73平方公里的沉陷區(qū)，其中最深的地方下沉了30米，在地面上造成6米多的裂縫，而且現(xiàn)在仍在以每年1.3米的速度下沉。
（二）水位下降造成供水緊張
煤炭開采除了造成采空塌陷外，還危及地下水資源，加劇缺水地區(qū)的供水緊張。煤炭開采過程中的礦井水、洗煤水和矸石淋溶水等未經(jīng)完善凈化就被直接排放，對周圍水環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染，僅山西省水資源的破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)300個億。公開資料顯示，山西省社科院從20世紀(jì)80年代起，曾經(jīng)多次對環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行過核算。核算表明，山西省每年的環(huán)境污染損失大約占到GDP的15％左右，而新增的GDP大約只有9％左右。據(jù)調(diào)查，全國96個國有重點(diǎn)礦區(qū)中，缺水礦區(qū)占71％，其中嚴(yán)重缺水礦區(qū)占40％。隨著煤炭開采強(qiáng)度和延伸速度的不斷加大提高，礦區(qū)地下水位大面積下降，使缺水礦區(qū)供水更為緊張，以致影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活。另一方面，大量地下水資源因煤系地層破壞而滲漏礦井并被排出，這些礦井水被凈化利用的不足20％，對礦區(qū)周邊環(huán)境又造成了新的污染，嚴(yán)重影響了社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國煤礦每年產(chǎn)生的各種廢污水約占全國總廢污水量的25％。同時地下水位的嚴(yán)重下降，也使區(qū)域內(nèi)的作物大面積減產(chǎn)，抗御自然災(zāi)害能力下降，嚴(yán)重危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
（三）廢氣排放危害大氣環(huán)境
煤炭開采導(dǎo)致廢氣排放，危害大氣環(huán)境。因煤炭開采形成的廢氣主要指礦井瓦斯和地面矸石山自燃釋放的氣體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年從礦井開采中排放甲烷70～90億立方米；礦區(qū)地面矸石山自燃釋放出大量含SO2、CO2、CO等有毒有害氣體，嚴(yán)重污染大氣環(huán)境并直接損害周圍居民的身體健康。據(jù)國家煤礦安全監(jiān)察局統(tǒng)計(jì)，我國目前國有煤礦共有矸石山1500余座，其中長期自燃矸石山389座，嚴(yán)重污染了礦區(qū)和周邊地區(qū)的大氣環(huán)境，影響著周邊居民的身心健康。
二、對煤礦進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的必要性
在我國現(xiàn)行法律體系中，直接針對煤礦環(huán)境監(jiān)管的規(guī)定較少，更多的是在整個礦業(yè)環(huán)境保護(hù)方面的法律制度。煤炭工業(yè)作為礦業(yè)的重要組成部分，顯然也應(yīng)適用這些規(guī)定。環(huán)境法經(jīng)過20多年的發(fā)展，已逐步建立了一系列關(guān)于礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律制度。其中《礦產(chǎn)資源法》對此做了原則性規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止環(huán)境污染。礦業(yè)環(huán)保遵循“污染者負(fù)擔(dān)”和預(yù)防為主綜合治理原則。現(xiàn)行的主要制度有：1、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃制度�！兜V產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》規(guī)定為使開發(fā)環(huán)保并重、提高利用率，設(shè)立礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃制度，對礦山開發(fā)建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦山開發(fā)利用的“三廢”處理、礦山土地復(fù)墾與土地保護(hù)利用、礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理及礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測與防治進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃并保障實(shí)施。2、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)、三同時制度。建設(shè)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用項(xiàng)目首先應(yīng)進(jìn)行環(huán)評，在建過程中應(yīng)實(shí)行“三同時”。《水土保持法》規(guī)定開辦礦山企業(yè)必須遵循水土保持方案三同時制度。3、土地復(fù)墾制度。礦業(yè)環(huán)保中很重要的就是土地復(fù)墾�！兜V產(chǎn)資源法》《水土保持法》《土地復(fù)墾條例》及《黃金礦山砂金生產(chǎn)土地復(fù)墾規(guī)定》中規(guī)定了“誰破壞、誰復(fù)墾”、“誰復(fù)墾、誰受益”的土地復(fù)墾原則，并要求開發(fā)者植樹種草，恢復(fù)表土層和地表植被。4、礦產(chǎn)資源開發(fā)損害補(bǔ)償制度�！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定對他人造成損失的應(yīng)負(fù)責(zé)賠償并采取必要的補(bǔ)救措施�！端ā芬�(guī)定開采礦藏導(dǎo)致地下水位下降、枯竭或地面塌陷，對他人造成損失的，采礦單位應(yīng)采取補(bǔ)救措施，負(fù)責(zé)賠償。另外其他法也有相關(guān)規(guī)定。5、 污染物集中處置及達(dá)標(biāo)排放制度制度�！端廴痉乐畏ā泛汀逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》對企業(yè)污水達(dá)標(biāo)排放進(jìn)行了明確限制。對超標(biāo)排放罰款，達(dá)標(biāo)排放征收排污費(fèi)，嚴(yán)禁有毒廢水排放。除此之外，還包括基本農(nóng)田保護(hù)、重大事故緊急處理、限期治理等制度，構(gòu)成了我國較完善的礦業(yè)環(huán)保法律制度。
煤炭開采而造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染已嚴(yán)重威脅著人類的生存環(huán)境，加快礦山環(huán)境治理勢在必行。但是在我國現(xiàn)行環(huán)保政策法規(guī)中，缺乏針對礦山環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不利于礦山環(huán)境保護(hù)和治理工作向縱深發(fā)展。但是由于這些規(guī)定都是在整個礦業(yè)的角度來規(guī)定的，針對性不強(qiáng)，關(guān)于煤礦環(huán)境監(jiān)管的規(guī)定是空白或者即使有規(guī)定也很原則，不具有操作性。同時由于我國礦業(yè)環(huán)境保護(hù)法的部門規(guī)章過多，各部門法之間缺少協(xié)調(diào)配套，由于規(guī)章效力等級較低限制導(dǎo)致法律的可實(shí)施性不強(qiáng)，同時法律調(diào)控機(jī)制多采行政機(jī)制，沒有完全發(fā)揮市場作用。同時由于當(dāng)時的條件，原《煤炭法》比較重視煤炭的生產(chǎn)，對于采煤所造成的環(huán)境破壞和污染的治理，卻只是一筆帶過，從而使人們對煤炭開采所造成的環(huán)境破壞和污染的治理重視不夠。近兩年雖然人們重視了，但由于無法可依，對采煤中的破壞環(huán)境行為仍難以有效遏制。在修改《煤炭法》的過程中要把煤炭開采所造成的環(huán)境破壞和污染的治理放到重要位置。因此，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理必須納入法制化軌道，這既是市場經(jīng)濟(jì)的要求，也是世界發(fā)展的潮流。
三、如何監(jiān)管
（一）建立采煤環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制
我們應(yīng)該在已有法律條款的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合礦區(qū)環(huán)境的特點(diǎn)，建立起符合我國國情的礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，這一體系應(yīng)覆蓋礦區(qū)發(fā)展的全過程，對新上礦山項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)、在采礦山的環(huán)境保護(hù)和報(bào)廢礦山的環(huán)境重建以及如何推進(jìn)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，都應(yīng)給出明確的法律規(guī)定，建議國家有關(guān)部門通過舉行論證會、聽證會或其他形式，征求有關(guān)專家和公眾的意見，盡快研究、制訂煤炭開采對環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償新辦法，加速改善礦山生態(tài)環(huán)境，做到在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）資金保障
環(huán)境治理和解決沉陷問題需要資金的保障。山西最近開征煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金（煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金是依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，專門針對煤炭而征收的基金政策，開征煤炭價(jià)格基金是實(shí)現(xiàn)煤炭市場供求平衡、穩(wěn)定煤炭市場價(jià)格的手段），并將該項(xiàng)基金專項(xiàng)用于山西省資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，如保護(hù)資源、環(huán)境治理、提高安全水平、解決沉陷問題和煤炭綜合利用等方面，這種做法至少在環(huán)境治理上提供了一定的資金保障。
（三）預(yù)防為主
長期以來我們的做法是在造成環(huán)境破壞后才去治理，而不是預(yù)防環(huán)境侵害的發(fā)生。各個煤礦非要等到造成嚴(yán)重的環(huán)境后果才大量投入進(jìn)行彌補(bǔ)而不是預(yù)防。各個企業(yè)在給煤炭定價(jià)時就應(yīng)該把防范和治理環(huán)境的費(fèi)用計(jì)算在其中。中國不能延續(xù)過去“環(huán)境無價(jià)，礦產(chǎn)品低價(jià)，制成品高價(jià)”的傳統(tǒng)思路，否則這對中國將來環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展都將帶來不可估量的損失。
以上這些在《煤炭法》的修改過程中應(yīng)該予以充分的考慮。對于采煤所造成的如此嚴(yán)重的環(huán)境問題，而原《煤炭法》規(guī)定：“開發(fā)利用煤炭資源，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，防治污染和其他公害，保護(hù)生態(tài)環(huán)境�！边@一規(guī)定太原則、太模糊，致使一些企業(yè)采完煤一走了之，根本不管對采煤區(qū)造成的塌陷、水和大氣造成污染。而我國現(xiàn)行環(huán)保政策法規(guī)中，也缺乏針對礦山環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。新《煤炭法》對新上礦山項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)、在采礦山的環(huán)境保護(hù)和報(bào)廢礦山的環(huán)境重建以及如何推進(jìn)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，都應(yīng)給出明確的法律規(guī)定。為解決礦山生態(tài)環(huán)保的難題，有關(guān)環(huán)保部門也應(yīng)該建立健全礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格礦山開采準(zhǔn)入制度；完善礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)，加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)；進(jìn)一步明確礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任，建立多渠道投資機(jī)制；采取多種形式加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)全民資源憂患意識，在全社會形成保護(hù)礦山生態(tài)環(huán)境的輿論氛圍。
