[ 康常榮 ]——(2016-12-29) / 已閱19157次
一體兩翼的扁平化設(shè)計方案
——論中基層法院扁平化管理模式之構(gòu)建
作者：兵團(tuán)第一師中級人民法院審判管理辦公室副主任 康常榮
內(nèi)容摘要：2015年9月21日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》指出，為減少審判權(quán)運行的行政化弊端，優(yōu)化司法資源配置，提高辦案質(zhì)量效率，在總結(jié)一些法院探索審判團(tuán)隊辦案模式的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，規(guī)定基層、中級人民法院可以組建由一名法官與法官助理、書記員以及其他必要的輔助人員組成的審判團(tuán)隊，依法獨任審理適用簡易程序的案件和法律規(guī)定的其他案件。案件數(shù)量較多的基層人民法院，可以組建相對固定的審判團(tuán)隊，實行扁平化的管理模式。至此，扁平化管理正式提上了議事日程。如何設(shè)計扁平化管理模式，廣大專家學(xué)者智者見智，各抒已見。作者認(rèn)為，改革需要堅持解放思想和事實求是。作為改革方案的設(shè)計者和決策者，應(yīng)當(dāng)具有政治頭腦、總體觀念、創(chuàng)新觀念、洞察力、著眼未來和彈性思維。作者圍繞以審判為中心，執(zhí)行和行政管理完全服務(wù)于審判的思路，結(jié)合從事審判管理工作的實踐經(jīng)驗和兵團(tuán)法院實際情況，對法院扁平化管理的問題進(jìn)行了深入的思考，并提出了一個以審判團(tuán)隊為主體、執(zhí)行團(tuán)隊和行政管理團(tuán)隊為兩翼（簡稱“一體兩翼”）設(shè)計方案，共決策者參考。
關(guān)鍵詞：法院；扁平化；審判團(tuán)隊；審判權(quán)運行；司法改革
一、扁平化管理模式的概念、淵源和內(nèi)涵
扁平化管理最早產(chǎn)生于企業(yè)領(lǐng)域，是企業(yè)管理學(xué)中的概念。所謂扁平化，是指通過減少管理層次、壓縮職能部門，使決策層和操作層之間的中間管理層級盡可能減少，以便使企業(yè)迅速地作出反應(yīng)以應(yīng)對市場風(fēng)險，而建立起來的富有彈性的新型管理模式。扁平化管理模式是相對于金字塔管理模式而言的。在金字塔管理模式下，決策權(quán)和管理權(quán)集中在少數(shù)人身上，責(zé)任也集中在少數(shù)人身上，決策和管理效率低下，應(yīng)對市場風(fēng)險的能力低下，難以適應(yīng)市場競爭。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電子政務(wù)的興起，按照科層制一層一層地傳遞信息方式不再是必須的；管理者和被管理者可以利用信息技術(shù)手段隨時了解對方的工作狀態(tài)和意圖，而且僅占用極少的精力和時間。這樣一來，一個管理者能夠同時指揮和指導(dǎo)更多的下屬（增加管理幅度），白領(lǐng)出現(xiàn)過剩，為企業(yè)管理機(jī)構(gòu)從金字塔結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄交Y(jié)構(gòu)提供了可能。扁平化管理模式實行分權(quán)管理為主，管理層次簡化，權(quán)力中心下移。同時，精減后的中級領(lǐng)導(dǎo)層和基層主管為實現(xiàn)目標(biāo)而分擔(dān)更多的責(zé)任，工作效率和民主化程度有效提升，主動性、積極性和創(chuàng)造性得以更好的發(fā)揮。
二、對企業(yè)組織結(jié)構(gòu)模式的學(xué)習(xí)和借鑒
管理學(xué)的發(fā)展以科層制的產(chǎn)生為主線，科層制管理模式以排除人性化因素為顯性內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)縱向的命令與服從�？茖又圃谄髽I(yè)是通過層層委托管理來完成的，體現(xiàn)為控制與被控制的關(guān)系。為了適應(yīng)日益激烈的市場競爭，企業(yè)不斷地改善組織結(jié)構(gòu)，在實踐中具體形式多種多樣，但基本形式只有幾種。應(yīng)用最廣泛的有直線結(jié)構(gòu)、直線職能結(jié)構(gòu)、事業(yè)部結(jié)構(gòu)、矩陣結(jié)構(gòu)，以及現(xiàn)代管理中被廣泛應(yīng)用的團(tuán)隊型結(jié)構(gòu)等等。
1、直線結(jié)構(gòu)，是最早最簡單的企業(yè)組織形式，其基本特點是不設(shè)專門的職能管理部門，結(jié)構(gòu)從經(jīng)理（廠長）至車間主任再至班組長呈直線狀，主要優(yōu)點是形式簡單、指揮統(tǒng)一、職責(zé)分明，一般適合于產(chǎn)品單 一、規(guī)模較小的企業(yè)。
2、直線職能結(jié)構(gòu)，是以集權(quán)為主要特征的組織結(jié)構(gòu)，其特點是按集中統(tǒng)一原則設(shè)置直線行政領(lǐng)導(dǎo)（如廠長、經(jīng)理），又按分工管理的原則設(shè)置各級職能機(jī)構(gòu)或人員，主要優(yōu)點是分工嚴(yán)密、指揮統(tǒng)一，主要缺點是橫向協(xié)調(diào)差，主要適用于產(chǎn)品相對單一的中型企業(yè)。
3、事業(yè)部結(jié)構(gòu)，主要適用于大公司。
4、矩陣結(jié)構(gòu)，是直線職能結(jié)構(gòu)和事業(yè)部結(jié)構(gòu)的結(jié)合，主要缺點是機(jī)構(gòu)臃腫，主要適用于產(chǎn)品品種較多的企業(yè)，軍工企業(yè)、跨地區(qū)、跨國公司等大型企業(yè)。短陣結(jié)構(gòu)屬于扁平化組織形式之一。
5、團(tuán)隊結(jié)構(gòu)，是以自我管理的團(tuán)隊（SMT）作為基本的構(gòu)成單位以代替科層制。所謂自我管理的團(tuán)隊，是其掌握必要的資源（包括人、財、物）和能力，在組織平臺的支持下，實施自主管理的單元。團(tuán)隊的構(gòu)成要求為5P——目標(biāo)、人、定位、權(quán)限和計劃。團(tuán)隊是一個共同體，由基層和管理層人員組成，自行決定相關(guān)事務(wù)并承擔(dān)責(zé)任，通過成員之間的協(xié)同工作而發(fā)揮整體優(yōu)勢，以實現(xiàn)共同的目標(biāo)，起到1+1﹥2的效果。團(tuán)隊領(lǐng)導(dǎo)人沒有響亮的頭銜，只稱之以負(fù)責(zé)人。團(tuán)隊成員之間都可以在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行對話和交流。團(tuán)隊型結(jié)構(gòu)屬于扁平化組織形式之一。
通過分析科層制，我們不難發(fā)現(xiàn)，由于憲法規(guī)定上下級法院、以及法院內(nèi)部上下級法律職務(wù)之間是監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系，所以在法院實行科層制與其法律屬性嚴(yán)重不相符，應(yīng)當(dāng)徹底鏟除科層制在法院生存的土壤。通過分析企業(yè)組織結(jié)構(gòu)基本形式，我們發(fā)現(xiàn)幾種結(jié)構(gòu)形式之間存在聯(lián)系和共同點；而且實踐當(dāng)中，企業(yè)在進(jìn)行組織設(shè)計時，往往可以混合性地加以靈活運用，并不苛求于純粹的組織形式。如果將訴訟案件比作產(chǎn)品的話，法院好比是產(chǎn)品單一的企業(yè)。但法院是以審判工作為中心任務(wù)的國家機(jī)器，不存在市場風(fēng)險和市場競爭，所以企業(yè)組織結(jié)構(gòu)模式并不能完全適用于法院。相對而言，團(tuán)隊結(jié)構(gòu)模式比較適合于法院組織結(jié)構(gòu)改革。
三、法院扁平化設(shè)置的基本原則
根據(jù)法院的法律屬性和職能定位，以及司法改革的總體目標(biāo)和中心任務(wù)，作者歸納了法院扁平化設(shè)置的基本原則。
1、定額制和目標(biāo)任務(wù)原則。定額制原則是指實行機(jī)構(gòu)編制定額，未經(jīng)省級法院和編制機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不得增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。任務(wù)目標(biāo)原則，是指法院組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計必須以中心任務(wù)和目標(biāo)為依據(jù)和出發(fā)點，并以之為最終目的。衡量法院扁平化管理成功與否的最終標(biāo)準(zhǔn)，是看其能否最大限度地促進(jìn)法院中心任務(wù)和目標(biāo)的實現(xiàn)。遵循定額制和目標(biāo)任務(wù)原則，可以有效杜絕以往根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意志因事設(shè)人，因人設(shè)崗，以及以上下對口為理由隨增減機(jī)構(gòu)等問題的出現(xiàn)。
2、以審判為中心的原則。法院扁平化設(shè)置應(yīng)當(dāng)堅持以審判為中心，資源優(yōu)化配置，形成以審判團(tuán)隊為主體、執(zhí)行團(tuán)隊和行政管理團(tuán)隊為兩翼的“一體兩翼”新格局，彰顯審判權(quán)的中央事權(quán)屬性，突出審判在訴訟制度中的中心地位，充分體現(xiàn)審判權(quán)的獨立性、中立性、程序性和終局性特征。審判團(tuán)隊徹底去行政化，執(zhí)行團(tuán)隊和行政管理團(tuán)隊完全服務(wù)于審判工作審判、執(zhí)行和行政管理團(tuán)隊均實現(xiàn)專業(yè)化的高效運行。
3、有效管理幅度原則。管理幅度是指一名庭室領(lǐng)導(dǎo)直接管理的下級人員的人數(shù)。有效管理幅度是指主管人員直接管理的下級人員的恰當(dāng)數(shù)量。如果超過了這限度，就不可能進(jìn)行有效的領(lǐng)導(dǎo)和管理。以民事審判庭為例，法官或者合議庭數(shù)量在多數(shù)以下，設(shè)置一個審判庭，多少以上分設(shè)兩個或者三個審判庭，都應(yīng)當(dāng)符合有效管理幅度原則。目前兵團(tuán)各中級和基層法院普遍存在管理幅度過小的問題。
4、專業(yè)分工與協(xié)作原則。專業(yè)分工是指分工要適當(dāng)，簡不宜繁，一個機(jī)構(gòu)能辦的事情，不設(shè)多個機(jī)構(gòu)。分工過細(xì)，工作環(huán)節(jié)增加而引起工作流程的延長，造成協(xié)調(diào)困難，抵消了分工帶來的好處。協(xié)作原則是指強(qiáng)化整體目標(biāo)意識，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和配合，各個子系統(tǒng)密切配合，步調(diào)協(xié)調(diào)一致，保證法院整體系統(tǒng)的統(tǒng)一性，充分發(fā)揮分工帶來的高效率。
四、法院扁平化框架設(shè)計
行政編制50人以下的基層法院，核定三個庭室編制，原有機(jī)構(gòu)予以整合，形成以審判團(tuán)隊為主體、執(zhí)行團(tuán)隊和行政管理團(tuán)隊為兩翼的“一體兩翼”格局。根據(jù)作者的設(shè)計方案，整合后的機(jī)構(gòu)名稱及內(nèi)部職責(zé)分工如下：
（一）審判事務(wù)部（或稱審判庭）。
1、組成。由原來的立案庭、各審判庭、審判監(jiān)督庭、審判管理辦公室合并組成。進(jìn)入員額的院領(lǐng)導(dǎo)全部編入其中。新組建的審判事務(wù)部（或?qū)徟型ィ┯稍洪L直管。
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