[ 張喜亮 ]——(2015-6-19) / 已閱13858次
“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”是與非
張喜亮
2013年11月12日，黨的十八屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），《決定》指出：“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”一年來，這個話題引起了不少的學(xué)者、官員的熱議，近期，因有的地方黨委和政府就“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”公布了專門的改革文件，這個話題則成了媒體關(guān)注的一個焦點。
一、劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金源自國有股減持“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”源自于股權(quán)分置改革中的“國有股減持”政策。
1990年底創(chuàng)建了中國人民幣普通股票市場，由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，受限于理論的研究和實踐的經(jīng)驗，一些國有企業(yè)上市公司，出現(xiàn)了中國特色的“股權(quán)分置”的情況。所謂股權(quán)分置，就是指上市公司的股份被人為地分割為“流通股”和“非流通股”兩種情況。股東所持向社會公開發(fā)的股份，且能在證券交易所 上市交易，稱為流通股；而公開發(fā)行前股份暫不上市交易，稱為非流通股。出現(xiàn)這種股權(quán)分置的情況，主要的考慮還是國有資本控股權(quán)的問題。但是，股權(quán)分置狀況不能適應(yīng)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的要求，產(chǎn)生了如同股不同權(quán)、企業(yè)淡漠市值、股市發(fā)展受滯等問題。消除非流通股和流通股的差異，便提到了改革議事日程，實施股權(quán)分置改革以解決股市場相關(guān)股東之間的利益平衡問題。
1998年下半年到1999年上半年，為了解決推進國有企業(yè)改革發(fā)展的資金需求和完善社會保障機制，開始進行國有股減持的探索性嘗試。但由于實施方案與市場預(yù)期存在差距，試點很快被停止。2001年6月6日，國務(wù)院頒布實施《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，依然是延續(xù)解決國企改革資金問題和補充社會保障基金問題的思路，同樣由于市場效果不理想，當年10月22日宣布暫停。2004年1月31日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》明確提出“積極穩(wěn)妥解決股權(quán)分置問題”。2005年4月29日，經(jīng)國務(wù)院批準，中國證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革試點有關(guān)問題的通知》，啟動了股權(quán)分置改革的試點工作。經(jīng)過兩批試點，取得了一定經(jīng)驗，具備了轉(zhuǎn)入積極穩(wěn)妥推進的基礎(chǔ)和條件。經(jīng)國務(wù)院批準，2005年8月23日，中國證監(jiān)會、國資委、財政部、中國人民銀行、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革的指導(dǎo)意見》；2005年9月4日，中國證監(jiān)會發(fā)布《上市公司股權(quán)分置改革管理辦法》，我國的股權(quán)分置改革進入全面鋪開階段。上市公司股權(quán)分置改革是通過非流通股股東和流通股股東之間的利益平衡協(xié)商機制消除股市場股份轉(zhuǎn)讓制度性差異的過程，是為非流通股可以上市交易作出的制度安排。
所謂減持國有股是指向社會公眾及證券投資基金等公共投資者轉(zhuǎn)讓上市公司國有股的行為。制定減持國有股政策的出發(fā)點是“完善社會保障體制，開拓社會保障資金新的籌資渠道，支持國有企業(yè)的改革和發(fā)展”。減持國有股原則上由市場定價，所籌集的資金交由全國社會保障基金理事會管理，主要采取國有股存量發(fā)行的方式減持：國家擁有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股；股份有限公司設(shè)立未滿3年的，擬出售的國有股通過劃撥方式轉(zhuǎn)由全國社會保障基金理事會持有，并由其委托該公司在公開募股時一次或分次出售。國有股存量出售收入，全部上繳全國社會保障基金。
二、“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”呼聲與政策2014年12月24日下午第十二屆全國人大常委會第十二次會議分組審議國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告。全國人大常委會委員、全國社�；鹄硎聲硎麻L謝旭人建議：國務(wù)院有關(guān)部門要盡快研究改革方案，著力推進“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；稹钡墓ぷ鳎弧包h的十八屆三中全會決定明確提出，要劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�，這是中央作出的戰(zhàn)略性決策�！彼J為：開展這項工作既是壯大我國社會保障戰(zhàn)略儲備、完善社會保障體系的重大舉措，也是深化國有企業(yè)改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的重要內(nèi)容；從我國目前的國有資產(chǎn)的狀況來看，劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實社�；穑簿哂谐渥愕臈l件。據(jù)《經(jīng)濟參考報》消息：有專家建議選擇一些收益一貫比較穩(wěn)定的中央企業(yè)，拿出其中一部分產(chǎn)權(quán)劃到社�；鹈拢绫；鸶鶕�(jù)所持的這部分產(chǎn)權(quán)，通過年度分紅持續(xù)獲得收益：一位財政部人士曾表示“養(yǎng)老金缺口迫使財政部想辦法”，財政收入增速出現(xiàn)嚴重下滑，而財政支出特別是社保方面支出卻在逐年增加，壓力越來越大，所以國資劃撥社�；鹗莻�趨勢性的問題；中國勞動學(xué)會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南披露，“現(xiàn)在中央已經(jīng)明確決定國有資產(chǎn)劃撥社保，而且也成立了部際工作小組，已經(jīng)進入實施過程中”，“現(xiàn)在還沒有形成具體的方案，不過已經(jīng)到了必須開展具體行動的階段了”；財政部財科所研究員楊良初表示，社保欠賬多窟窿大，影響財政收支平衡，所以拿國資作價是一個必然的選擇，沒有別的途徑，建議對于結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型中產(chǎn)能過剩、面臨淘汰的企業(yè)資產(chǎn)可以處置、變賣劃歸社保。
2014年6月30日中共山東省委山東省人民政府“為貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署”制定了《關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革完善國有資產(chǎn)管理體制的意見》，明確要求：“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實省社會保障基金。設(shè)立山東省社�；鹄硎聲薪庸芾韯澽D(zhuǎn)的省屬企業(yè)國有資本，行使投資者職能，探索推進國有企業(yè)股權(quán)多元化和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。省財政部門和國資監(jiān)管機構(gòu)依法對省社保基金理事會履行監(jiān)管職能。”根據(jù)這個《意見》2015年3月7日山東省人民政府辦公廳印發(fā)了《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金方案》，明確提出：將“按照一次劃轉(zhuǎn)、分步到位、逐戶完善的原則”把“省屬471戶國有企業(yè)30%的國有資本(包括國有控股參股企業(yè)中的國有資本)劃轉(zhuǎn)充實省社會保障基金”；“將劃轉(zhuǎn)范圍內(nèi)的國有資本一次性轉(zhuǎn)由省社�；鹄硎聲钟小薄！斗桨浮访鞔_了劃轉(zhuǎn)后的國有企業(yè)和社會保險基金的治理機構(gòu)：“省社保基金理事會根據(jù)省政府授權(quán)，履行劃轉(zhuǎn)股權(quán)出資人職責，對所持有的國有資本實施監(jiān)管，會同相關(guān)部門適時派出股權(quán)董事、監(jiān)事；“省國資委負責國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作；省財政廳負責對社會保障資金支付實施監(jiān)管；省財政廳、省國資委等部門對省社�；鹄硎聲男斜O(jiān)管職能�！睆纳綎|省“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”方案看，其省社會保障基金理事會在《方案》印發(fā)之時，尚為成立或尚未具有合法的資格。山東省的《方案》很有超前性，但是，其可行性難免不被質(zhì)疑。
三、正確理解“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”涵義據(jù)報道：2015年全國社會保險基金預(yù)算剔除財政補貼因素后基金收不抵支，且相比此前幾年的預(yù)算執(zhí)行情況，“虧空”越來越大；以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為例，剔除財政補貼后，當期保險費收入與支出相減，“虧空”3024.87億元，比2014年的收支差1563億元顯著擴大�？磥砣珖鐣Ｕ匣�，缺口之大已經(jīng)到了非解決不可的程度了。早在在全國社保基金成立初期，資金主要來源包括中央財政撥款、國有股減轉(zhuǎn)持、彩票公益金及投資收益等；隨著國企改制接近尾聲，國有股減轉(zhuǎn)持這一渠道正在枯竭，社�；鹦枰卣剐碌幕I資渠道。如果說十幾年來，通過國有股減持到充實社會保險基金的結(jié)果，其缺口不但沒有減小卻越來越大，提高國有資本收益上繳比例充實社會保險基金，是國有企業(yè)義不容辭的責任。但是，把國有資本的30%一次性劃轉(zhuǎn)給社會保障基金，一定能夠補足缺口且能保證社會保險基金具備自主“造血功能”而良性運轉(zhuǎn)，不可想象。以社會保險基金缺口越來越大為由，用行政命令強行切割國有資本、改變國有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)，有悖于邏輯常識和市場規(guī)律，也是“政企不分”的慣用手段。
回顧歷史，股權(quán)分置改革，減持國有股也并非是直接劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，而是向社會公眾及證券投資基金等公共投資者轉(zhuǎn)讓上市公司國有股：“國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股；股份有限公司設(shè)立未滿3年的，擬出售的國有股通過劃撥方式轉(zhuǎn)由全國社會保障基金理事會持有”。綜合評價減持國有股充實社�；�，其初衷是好的，但是，實踐的效果并不理想。那么，今天重啟“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”又當怎樣理解呢？黨的十八屆三中全會《決定》關(guān)于“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”，具體內(nèi)容是：“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生�！蓖ㄟ^完善國有資本經(jīng)營預(yù)算之涵義有三：提高國有資本“收益上繳公共財政比例”而非直接劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)之國有資本；逐漸提升，到二0二0年達到上限百分之三十，而非立即或一次性達到上限比例；收益上繳部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社會保險基金。
社會保障基金是根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實施社會保障制度而建立起來、�？顚Ｓ玫馁Y金；主要包括社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金等。設(shè)立社會保險基金的目的是支持社會保險。理論上說，社會保障基金主要是支出于各種保險，而非直接盈利之投資公司。全國社會保障基金理事會主要職責是：管理通過減持國有股所獲資金、中央財政撥入的資金及其他方式籌集的資金；根據(jù)財政部、勞動保障部共同下達的指令和確定的方式撥出資金；選擇并委托國內(nèi)外專業(yè)性投資管理機構(gòu)對基金進行運作，以實現(xiàn)保值增值；向社會公布全國社會保障基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財務(wù)狀況。由此可見，社會保險基金承擔是“保值增值”職責也是通過“選擇并委托國內(nèi)外專業(yè)性投資管理機構(gòu)掉基金進行運作”，而非本身直接投資運作基金。
劃轉(zhuǎn)部分國有資本使“社會保障基金”成為股東董事、監(jiān)事直接參加管理被“劃轉(zhuǎn)”出國有資本的“國有企業(yè)”董事會、監(jiān)事會，有悖于社會保險基金的性質(zhì)。雖然如此可以使被劃轉(zhuǎn)出國有資本的國有企業(yè)多了一個股東、實現(xiàn)了其股權(quán)的多元化，但是，沒有證據(jù)能夠證明有了社會保險基金股東以后，該企業(yè)的治理體系和治理能力化達到現(xiàn)代化的標準，其就不存在就更能安全、正確和有效率。社會保險基金隸屬于財政部、國有企業(yè)隸屬國資委，出現(xiàn)兩個股東以后，便自然出現(xiàn)了財政部和國資委兩個婆婆共管“國有企業(yè)”的格局，這是改革的倒退；財政部與國資委同時履行“出資人”職責，而兩者又都是國有資本“代表”，產(chǎn)權(quán)混亂的局面在所難免。在全面依法治國的大環(huán)境中，我們不得不提出一個嚴肅的理論和實踐問題：究竟誰有權(quán)直接劃轉(zhuǎn)國有資本，劃轉(zhuǎn)國有資本要不要接受監(jiān)督？黨的十八屆三中全會《決定》要求：“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。在黨的十八屆三中全會《決定》作出了“國有企業(yè)屬于全民所有”的判斷以后，政府未經(jīng)向人民代表大會請示報告直接用行政命令“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”，授權(quán)問題也必須認真檢討。
結(jié)束語：全面深化國有企業(yè)改革必須縝密謀劃
在中央全面深化改革小組第十三次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)“試點”是全面深化國有企業(yè)改革的重要方法，防止國有資產(chǎn)流失。無論是地方國有企業(yè)還是中央企業(yè)在涉及“國有資本”即股權(quán)結(jié)構(gòu)變化問題，如混合所有制經(jīng)濟改革、職工持股、劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金等等，都需要謀定而后動，萬不可操之過急，大膽創(chuàng)新可以先行試點，無論是理論、邏輯、程序、內(nèi)容都需要認真研究，做好效果評估，依法操作、穩(wěn)妥推進。
