[ 王紅英 ]——(2013-11-12) / 已閱7925次
為落實中央、高檢院深化司法體制改革、完善執(zhí)法辦案責任制、健全辦案組織形式的一系列重大部署,我省檢察機關(guān)積極探索建立有利于突出檢察官執(zhí)法辦案主體地位、有利于依法獨立行使職權(quán)的主辦檢察官辦案責任制,并在部分檢察院鋪開了主辦檢察官辦案責任制試點工作。今年8月,省檢察院制定下發(fā)了《關(guān)于開展主辦檢察官辦案責任制試點工作的實施方案》(以下簡稱《方案》),其中對主辦檢察官的工作職責進行了較為詳盡的界定,但對主辦檢察官的權(quán)利保障問題卻言之不詳,基本未有涉獵。眾所周知,任何一個責任主體,包括主辦檢察官這樣的責任主體,其責、權(quán)、利只有在得到有機統(tǒng)一的前提下,履職空間、履職能力水平、履職效果才能得到有效提升�；谶@一認識,本文試就主辦檢察官的權(quán)利保障問題進行探討,以期裨益于檢察實踐。
一、主辦檢察官權(quán)利之理解
檢察官的權(quán)利,是基于檢察官的身份而產(chǎn)生的依法行使的權(quán)力和享受的利益,是“權(quán)”和“利”的統(tǒng)一,是法律為保障檢察官權(quán)力的行使而規(guī)定的檢察官個人享有的可支配力及利益。它不同于檢察官的“權(quán)力”,“權(quán)力”屬于法律賦予的一種強制力量,是公權(quán)的具體化,“權(quán)利”是這種強制力量得以實現(xiàn)的保障條件�！稒z察官法》第九條對檢察官的權(quán)利作出明確規(guī)定,包括“履行檢察官職責應(yīng)該具有的職權(quán)”等八個方面,既有政治上的賦付、行為上的授權(quán),也有經(jīng)濟上的待遇、物質(zhì)上的支撐,是整個檢察機關(guān)行使檢察職能、履行法律責任的基石。
主辦檢察官的權(quán)利,因主辦檢察官作為檢察官中的特殊群體,而理所當然地應(yīng)當區(qū)別于其他檢察官�！稒z察官法》第二條規(guī)定:“檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員,包括最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員�！备鶕�(jù)《方案》規(guī)定,主辦檢察官是經(jīng)檢察長授權(quán)、依法履行執(zhí)法辦案職責、享有一定范圍的辦案決定權(quán)并承擔相應(yīng)責任的檢察官,其資格和條件之一是:一般應(yīng)當具備檢察員身份以及特別優(yōu)秀的助理檢察員。也就是說,主辦檢察官既可以是檢察員(包括非領(lǐng)導職務(wù)的檢察委員會委員),也可以是助理檢察員,但一旦選任為主辦檢察官,就被賦予了比一般檢察官更多的職責、更大的權(quán)限。正因如此,主辦檢察官就應(yīng)相應(yīng)地享有比一般檢察官更大的權(quán)利。
二、主辦檢察官權(quán)利保障之因由
長期以來,社會對檢察機關(guān)的關(guān)注,一直習慣于對檢察權(quán)的關(guān)注,卻極少將目光轉(zhuǎn)向檢察權(quán)的執(zhí)行者——檢察官的權(quán)利,導致檢察官權(quán)利得不到有效保障,甚而至于被侵犯。如辦公辦案經(jīng)費不能足額到位,檢察官的政治、經(jīng)濟待遇得不到落實,工作生活條件相對落后,被迫承擔法律規(guī)定以外的工作等。主辦檢察官相對于一般意義上的檢察官而言,具有更多的獨立性,切實保障其應(yīng)有的權(quán)利,是切實履行好主辦檢察官職責和義務(wù)的前提條件和重要保證。
1、主辦檢察官的權(quán)利保障,是檢察權(quán)行使的前提。實行主辦檢察官辦案責任制后,檢察機關(guān)依法行使檢察權(quán)必然要由主辦檢察官去實現(xiàn),為保障主辦檢察官順利履行職責,就必須讓主辦檢察官享有特定權(quán)利。主辦檢察官作為相對獨立的辦案主體,履行檢察權(quán)就必須通過一定的職權(quán)、借助一定的工作條件,沒有相應(yīng)職權(quán)、沒有必要的工作條件,履行職責無異于紙上談兵,成為空談。
2、主辦檢察官的權(quán)利保障必須與承擔的職責義務(wù)相對應(yīng)�！稇椃ā芬�(guī)定了公民的義務(wù),同時也明確了公民應(yīng)享有的權(quán)利;《檢察官法》規(guī)定了檢察官的職責,也相應(yīng)地明確了檢察官的權(quán)利。這些職責、義務(wù)和權(quán)利都有相應(yīng)的法律法規(guī)進行調(diào)整和保障。同樣的道理,主辦檢察官的權(quán)利也不是憑空而生的,它是與承擔的職責義務(wù)緊密聯(lián)系、相依相存的。這一點,在《方案》中已經(jīng)有所體現(xiàn),比如“特別優(yōu)秀的助理檢察員選配為主辦檢察官的,可以適時依法提請任命為檢察員”、“主辦檢察官業(yè)績突出的,可以優(yōu)先晉級提職”、“主辦檢察官在辦理案件時,應(yīng)當有必要的辦案條件和保障”等條文,就是對主辦檢察官權(quán)利保障思想的具體體現(xiàn)。這些規(guī)定,都是根據(jù)主辦檢察官所承擔的職責義務(wù)而設(shè)定的,其目的是為了促使主辦檢察官在履職過程中竭盡所能、心無旁騖,為其提供動力,排除后顧之憂。
3、權(quán)利是容易被忽視和受侵害的,有必要以相應(yīng)的規(guī)范予以保障。主辦檢察官相對于一般檢察官而言,要承擔更大的責任,付出更多的智力和體力,必然應(yīng)該得到更大的工作條件方面的支持,得到更多的政治待遇、物質(zhì)福利方面的回報。但是在現(xiàn)有體制下,這往往是容易被各級機關(guān)部門所忽視的,也往往是最容易受侵害的。要充分體現(xiàn)干多干少不一樣、干好干壞不一樣,這種理念我們雖然常掛在嘴上,但將其落到實處的情形卻并不普遍,說明這并不是容易的事,殊不知這恰恰是對那些能干者、業(yè)績突出者的極大傷害。究其原因,筆者認為,其根源在于保障性規(guī)范的缺失。主辦檢察官權(quán)利的“權(quán)”,是基于檢察官身份的社會公權(quán)的衍生物,再經(jīng)過檢察長授予,比如履職不受干涉權(quán),由憲法、法律進行規(guī)范調(diào)整;而主辦檢察官權(quán)利中的“利”,相比較而言則顯得抽象模糊,只有少許原則性的意見,既不全面系統(tǒng),也未進行具體規(guī)范,在實踐中缺乏可操作性。在主辦檢察官的權(quán)利容易被忽視和侵害的客觀現(xiàn)實前提下,將其上升到法律、制度規(guī)范的層面進行要求、予以保障,無疑極具必要,有著極其重要的現(xiàn)實意義。
三、主辦檢察官權(quán)利保障的內(nèi)容
提及主辦檢察官權(quán)利保障的內(nèi)容,首先要明確一點,主辦檢察官也是檢察官,其權(quán)利內(nèi)容帶有檢察官權(quán)利的普遍性,《檢察官法》所規(guī)定的的檢察官的八項權(quán)利,主辦檢察官依法享有。同時,除此法定的權(quán)力之外主辦檢察官也不應(yīng)享有一般檢察官所不享有的特權(quán)。離開了這八項權(quán)利談主辦檢察官的權(quán)利保障,將使之變成無本之木、無源之水。但是,主辦檢察官畢竟區(qū)別于一般檢察官,因其能力更強、責任更大、擔子更重、付出更多,其權(quán)利保障無疑需獨具特殊性,與一般檢察官相比,其權(quán)利保障水平需求更高,這一點應(yīng)該是不爭的道理。
筆者認為,《檢察官法》所列檢察官的八項權(quán)利,對主辦檢察官的保障水平可與一般檢察官保持一致,即:非因法定事由、非經(jīng)法定程序,不被免職、降職或者處分;參加培訓;提出申述或者控告;辭職。而其他四項——履行檢察官職責應(yīng)當具有的職權(quán)和工作條件;依法履行職責不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉;獲得勞動報酬,享受保險、福利待遇;人身、財產(chǎn)和住所安全受法律保護——則應(yīng)高于對一般檢察官的保障水平。
1、履行主辦檢察官職責應(yīng)當具有的職權(quán)和工作條件。關(guān)于履行主辦檢察官職責應(yīng)當具有的職權(quán),《方案》中已做了較為詳盡的規(guī)定,在此不再贅述。而履行主辦檢察官職責應(yīng)當具備的工作條件,包括兩個方面。一是賦予主辦檢察官應(yīng)有的地位。賦予主辦檢察官在辦案過程中的組織、指揮權(quán),辦案組成員必須服從主辦檢察官的指揮,對于不服從指揮,或者由于嚴重不負責任出現(xiàn)重大工作失誤者,主辦檢察官有權(quán)申請更換,檢察長(或內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人)應(yīng)該給予充分支持。二是為主辦檢察官辦案提供充分的物質(zhì)條件。諸如辦案所需的經(jīng)費、場所、用具,特別是在交通、通信和其它技術(shù)裝備方面,均應(yīng)相對于于一般檢察官進行傾斜。
2、依法履行檢察官職責不受干涉。依法履行檢察官職責不受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉,這一點法律已有明文規(guī)定。但在這里要強調(diào)的是,檢察官履行職責受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉的情形,集中表現(xiàn)在對執(zhí)法辦案工作的干涉,在實現(xiàn)主辦檢察官制度后,辦案工作的壓力又集中體現(xiàn)在主辦檢察官身上,這種干涉的壓力也無形中集中到了主辦檢察官身上,因此,主辦檢察官更強烈地希望得到“不受干涉”的保障。其次,在不受干涉問題上,檢察長和部門負責人要盡可能地為主辦檢察官減輕壓力,千方百計為主辦檢察官優(yōu)化執(zhí)法辦案環(huán)境,全力支持主辦檢察官的工作,使其不受外來壓力的干擾,全身心地投入工作,實現(xiàn)履行職責不受干涉的應(yīng)有之義。
3、獲得勞動報酬、保險、福利待遇。勞動權(quán)和獲得報酬權(quán)是憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利。檢察官作為國家的勞動者,同樣有權(quán)獲得勞動報酬。這里的“報酬”既包括檢察官的工資收入,也包括合法的其他收入,還包括享受法律規(guī)定的保險和其他福利待遇。此外,主辦檢察官還應(yīng)享有其他檢察官所沒有的與其職責相對應(yīng)的“主辦”津貼,使檢察職業(yè)專業(yè)化、精英化的要求在“報酬”中得到體現(xiàn)。在此特別需要考慮的,除去勞動報酬、保險、福利待遇,是要把檢察職級待遇問題放在突出的位置。檢察機關(guān)長期以來套用的是行政級別制度,執(zhí)行的仍然是上世紀八十年代勞動人事部門制定的舊規(guī),檢察機關(guān)特別是基層檢察院,檢察人員職級待遇低的問題日益突出,對檢察人員工作積極性造成了極大挫傷。這一問題得不到有效解決,將會對基層檢查工作帶來嚴重的負面影響。
4、主辦檢察官的人身、財產(chǎn)和住所安全受法律保護。檢察官擔負維護國家法律,打擊一切犯罪,保護國家、集體和個人合法權(quán)益的任務(wù),在其執(zhí)法過程中,往往容易受到威脅、恐嚇、打擊報復,主辦檢察官承擔此類風險更是首當其沖,一旦被選任為主辦檢察官,安全風險就會迅速累加。因此,主辦檢察官及其親屬的人身、財產(chǎn)和住所安全保障問題,必須引起我們的高度重視。
四、主辦檢察官權(quán)利保障之實現(xiàn)途徑
實行主辦檢察官制度是檢察機關(guān)突出檢察官執(zhí)法辦案主體地位的一項改革措施,這項制度能否順利施行,與主辦檢察官權(quán)利能否得到有效保障關(guān)系重大。保障主辦檢察官的權(quán)利,就必須在檢察機關(guān)的組織管理、人事管理、立法保障、內(nèi)部機制配套等方面革除弊端、理順關(guān)系,為主辦檢察官制度的施行聚集正能量。
1、組織和人事管理。我國《憲法》第一百三十二條第二款規(guī)定:“最高人民檢察院領(lǐng)導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級人民檢察院領(lǐng)導下級人民檢察院的工作�！钡L期以來的現(xiàn)實情況是,這種領(lǐng)導關(guān)系僅體現(xiàn)在業(yè)務(wù)工作上,而組織和人事管理權(quán)則主要是在地方黨委�？陀^地看,這種管理模式對于檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)是不可避免地存在負面影響的,甚至可以說是弊大于利。在這種管理模式下,檢察機關(guān)往往不得不聽命于地方黨委,把檢察機關(guān)對地方經(jīng)濟、社會的“服務(wù)”變成了對地方黨委、政府的“服從”。在這種情況下,本應(yīng)獨立行使檢察權(quán)的檢察機關(guān)就很容易變得身不由己,成為事實上的一個地方部門,造成很多時候不能客觀地從法律的層面對待執(zhí)法辦案,而把地方的局部利益、短期發(fā)展擺上了更高的位置。因此,筆者認為,改革檢察機關(guān)的組織人事管理制度勢在必行,其根本點就是要確立《憲法》所規(guī)定的上級檢察院對下級檢察院在組織人事管理方面的領(lǐng)導地位,變以地方為主為以上級檢察院為主,只有這樣,才更有利于實現(xiàn)對地方的監(jiān)督,擺脫地方掣肘,真正做到獨立行使檢察權(quán)。在真正實現(xiàn)獨立檢察權(quán)的前提下,主辦檢察官執(zhí)法辦案的主體地位將會得到不斷凸現(xiàn)。
2、檢察經(jīng)費的保障。從檢察經(jīng)費的整體而言,長期以來檢察機關(guān)經(jīng)費由地方財政供給。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異,各地檢查經(jīng)費保障水平各不相同,一些地方至今仍無法給予檢察機關(guān)足額的經(jīng)費保障,致使檢察官履行職責的工作條件受到限制。這一點,根本的解決方法應(yīng)放在建立檢查經(jīng)費由國家財政保障制度上,這樣做不僅可以促進各地保障水平的平衡,也有利于檢察機關(guān)從經(jīng)費保障方面擺脫地方掣肘進而促進檢察權(quán)的獨立行使。從檢察機關(guān)內(nèi)部經(jīng)費使用角度看,則要建立合理的經(jīng)費管理和使用制度,將經(jīng)費向辦案一線傾斜,切實保障檢察官執(zhí)法辦案之所需。
3、落實主辦檢察官的待遇。主辦檢察官作為執(zhí)法辦案的責任主體,在享受待遇問題上,應(yīng)該堅持從優(yōu)待檢原則。一是職級待遇。前文說過,檢察人員的職級待遇目前執(zhí)行的仍然是上世紀八十年代的有關(guān)規(guī)定,這與檢察機關(guān)和檢察事業(yè)發(fā)展的實際是極不相稱的。實質(zhì)上,最好的辦法是去除檢察官的行政化色彩,廢除檢察官的行政職級,按《檢察官法》的規(guī)定劃分檢察官等級,再按不同等級確定相應(yīng)的待遇。在此之前,可采取過渡性的暫行措施,由上級檢察機關(guān)與組織部門磋商,以機構(gòu)編制為基礎(chǔ)聯(lián)合下文,擴大職數(shù)比例,提高檢察官的職級待遇,主辦檢察官優(yōu)先享受。二是薪酬待遇。在基本工資和檢察官的普遍性津貼之外,要充分考慮職責與薪酬的對等性,根據(jù)地方經(jīng)濟水平的不同,確定主辦檢察官應(yīng)額外享受的津補貼標準。當然,這里需要注意的是,與一般檢察官既不能拉開過大距離,也不能距離過小、只具象征性,既要體現(xiàn)對有能者、多勞者的尊重、認可和鼓勵,同時又要注意保持適當?shù)钠胶狻?br>
4、增加主辦檢察官安全保護的可操作性�！稒z察官法》對檢察官“人身、財產(chǎn)和住所安全受法律保護”的規(guī)定,實質(zhì)上是對《憲法》保護公民權(quán)利的一種轉(zhuǎn)述性規(guī)定,屬于一般性保護的范疇,并無特別的保護程序和措施可供操作。由于檢察官特別是主辦檢察官是一個特殊的群體,與普通公民相比要承受特殊的安全風險威脅,而這種安全風險威脅,其來源是國家法律賦予的公權(quán)——檢察權(quán),國家就理應(yīng)對其安全負責,將對檢察官的安全保護由一般性保護上升為特殊保護。因此,建議對檢察官的安全保護問題,要以立法的形式或其他途徑,使之具有可感知性、可操作性,成為一種實實在在的安全保障。
(作者系湖北省大冶市檢察院檢察長)
