[ 栗瀟華 ]——(2012-11-20) / 已閱15231次
近年來,我院反瀆部門查辦了多起國土資源領域的瀆職案件,尤其是在開展打擊國土資源領域不交少交土地出讓金及契稅方面的工作,取得了一定的成效。目前已立案6件6人,其中5人均為科級干部,并且6人均已被人民法院做有罪判決。通過對此類案件的分析研究,我們發(fā)現(xiàn)在國土資源領域土地出讓及辦證過程中存在許多問題,有些可能已經(jīng)構成瀆職犯罪卻不知曉,給國家和人民造成一定的經(jīng)濟損失和惡劣的社會影響,容易引發(fā)群體事件和社會矛盾。因此,有必要對該領域的案件做以深入研究,以防微杜漸,建章立制。
一、土地出讓領域瀆職犯罪案件的主要特點及常見手段
(一)主要特點
一是從所涉嫌的罪名看,玩忽職守罪和濫用職權罪突出。從各地查辦案件的情況看,危害土地資源瀆職犯罪共涉及到15個罪名,但玩忽職守罪和濫用職權罪占的比重較大。
二是從涉嫌人員身份看。涉及人員廣,大多為擔任一定領導職務的工作人員。從檢察機關查辦案件的情況看,危害土地資源瀆職犯罪的涉案人員一方面涉及面廣。另一方面,這些涉案人員80%以上都是擔任一定領導職務的國家工作人員,且土地管理和執(zhí)法部門的負責人占的比例較大。這主要是由于土地資源是不可再生的資源,隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展,土地作為一種緊缺商品國家保護的越來越嚴格,沒有一定職務的工作人員往往無法實施濫用職權罪、玩忽職守、徇私舞弊等危害土地資源的犯罪行為。
三是從造成的危害后果看,危害土地資源瀆職犯罪造成的損失后果十分嚴重。此類案件多發(fā)生在與人民群眾切身利益相關的環(huán)節(jié),涉及人民群眾“最關心,最直接,最現(xiàn)實”的問題,社會危害性較大,影響社會和諧安定。
四是從發(fā)案形態(tài)看,窩案、串案多,且瀆職犯罪與貪污賄賂犯罪相互交織。危害土地資源瀆職犯罪往往涉及多個環(huán)節(jié)或多個部門,通常是“辦一案、挖一窩、揪一串”的效果,并且與貪污賄賂其他刑事犯罪相伴而生。瀆職犯罪背后往往隱藏著貪污賄賂等職務犯罪,表現(xiàn)為官商勾結、錢權交易。
(二)常見手段
常見的作案手段包括:土地轉讓作確權更名,逃避國家土地稅費;擅自批準變更土地用途或將規(guī)劃用地挪作他用,少收出讓金;未交齊土地出讓金或稅費便發(fā)放土地使用證,造成國家土地出讓金、稅費流失;為徇私情私利,違反土地管理法規(guī),非法將國有土地使用權低價或無償出讓給他人;濫用職權,違反土地管理法規(guī),擅自低價出讓國有土地使用權;弄虛作假,故意掩蓋事實真相,非法將國有土地使用權低價或無償出讓給他人。
二、土地出讓領域瀆職犯罪案件的的主要表現(xiàn)形式
從查辦案件情況看,當前國土資源土地出讓金領域瀆職犯罪主要發(fā)生在土地的審批、辦證、流轉、征用、利用和監(jiān)督管理等多個環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)為:
一是有的國家機關工作人員在土地審批環(huán)節(jié)嚴重失職瀆職,給國家造成重大損失。國家土地管理法規(guī)規(guī)定了嚴格的審批標準,但在實踐中有的國家機關工作人員違反土地管理法等法律法規(guī),擅自簡化審批手續(xù),超越職權或濫用職權批地、辦證;審查把關不嚴,對手續(xù)不全甚至弄虛作假的用地申請,不認真依法審查便上報審批或擅自審批:徇私舞弊,采取“化整為零”的方式,違規(guī)將實為一次性征用的土地分若干次報批,以合法手續(xù)掩蓋非法目的,騙取上級政府批準;對一些單位違法私自占用土地的行為不予處理。以其它名義為其補辦征用、占用土地手續(xù):徇私情為明知不符合條件的企業(yè)辦理土地使用權證等。
二是有的國家機關工作人員在土地流轉環(huán)節(jié)失職瀆職,嚴重破壞土地資源。近年來隨著市場經(jīng)濟建設和城市化步伐的加快,土地作為一種商品,出讓、轉讓等流轉較多,有的國家機關工作人員在監(jiān)管活動中徇私情私利,與申請用地者相互勾結,擅自決定減免土地出讓金,或降低土地類型、等級,或將專項土地指標批作他用,使土地受讓者少繳甚至不繳土地出讓金;有的在出讓金、規(guī)費未繳清的情況下,就予以辦理相關土地轉讓手續(xù):有的內外勾結,將土地轉讓更名處理,給受讓人進行土地更名登記發(fā)證,致使國家應收的稅費流失:少數(shù)地方黨委、政府在招商引資中以“零地價”、“以租代征”等所謂的優(yōu)惠條件,實際將土地無償送給投資商使用,致使國家巨額土地出讓金流失。
三是有的國家機關工作人員在土地利用環(huán)節(jié)嚴重失職瀆職,給國家、集體和公民利益造成重大損失。近年來,隨著城市化建設步伐的加快,房地產開發(fā)、工業(yè)建設等項目的增多。土地需求日益加劇。為此,部分國家機關工作人員,利用手中的權利,在土地的征用、占用、審批等環(huán)節(jié)。違法問題日益突出,有的違反規(guī)定擅自批準土地利用規(guī)劃申請,變更土地性質和規(guī)劃要求,將低價值用地變更為高價值用地。增加土地附著價值,包括將工業(yè)用地變更為商業(yè)用地、提高土地建筑容積率等,造成國家損失;工作不負責任,濫用職權,違規(guī)審批許可改變土地用途,導致土地嚴重損毀;徇私舞弊,指使他人占用土地:在土地開發(fā)整理工作中擅自立項,導致國家專項資金損失等。
四是有的國家機關工作人員在土地的征用、拆遷以及拆遷補償?shù)拳h(huán)節(jié)失職瀆職,嚴重侵害國家、集體和公民個人利益。如有的國家機關工作人員對征地拆遷補償管理不規(guī)范,對征地內的青苗和附著物的清點和丈量工作,把關不嚴。造成丈量和清點數(shù)據(jù)夸大、虛報的情況:或是丈量人員與補償對象一起對拆遷范圍、安置補償面積或數(shù)量聯(lián)手作假,騙取政府的安置補償;或擅自抬高土地收購價格,給國家造成經(jīng)濟損失。
五是有的國家機關工作人員在土地執(zhí)法、監(jiān)管環(huán)節(jié)失職瀆職,造成嚴重的社會危害后果。從查辦案件情況看,有的承擔土地執(zhí)法和監(jiān)管的國家機關工作人員。對工作嚴重不負責任,對土地違法行為疏于稽查、放任不管,造成違法用地和土地損毀,或對發(fā)現(xiàn)的違法用地行為處理不力、監(jiān)察滯后,導致違法行為沒有得到及時查處和糾正,致使國家利益遭受重大損失:為謀取個人或小團體利益,以罰代刑,不移交刑事案件,致使破壞土地資源犯罪逃避刑事處罰等。
六是有的國家機關工作人員貪贓枉法,濫用職權、徇私舞弊,甚至與不法人員相互勾結,沆瀣一氣,充當違法犯罪分子的保護傘。近年來,隨著土地資源需求量的增大,特別是在部分地區(qū)可用土地越來越緊缺,導致一些國家機關工作人員與不法商人相互勾結,大肆搞權錢交易,嚴重破壞土地資源:有的不認真履行土地執(zhí)法監(jiān)管職責,不依法查處土地違法案件,執(zhí)法犯法,徇私舞弊不移交破壞土地資源的刑事犯罪案件,有的甚至充當破壞土地資源刑事犯罪的“保護傘”。幫助犯罪分子逃避處罰。
三、土地出讓領域瀆職案件查處中存在的問題
從檢察機關查辦案件的情況看,危害土地資源瀆職犯罪案件的發(fā)生,以及犯罪高發(fā)、多發(fā)的原因是多方面的,正因如此,檢察機關在查辦這些案件中遇到不少的問題,影響了對犯罪的查辦。
一是客觀上存在發(fā)現(xiàn)難、立案難、查證難、處理難和干擾阻力大的問題。
(1)案件線索發(fā)現(xiàn)難。危害土地資源的國家機關工作人員素質較高,熟悉相關法律法規(guī),且其瀆職犯罪大多發(fā)生在職務活動中,作案手段比較隱蔽,犯罪行為不易暴露,難以被發(fā)現(xiàn)。同時,由于國家機關工作人員的特殊身份和地位,一些群眾特別是自身或者親屬有過錯的群眾,在利益受到侵害后,存在一定的畏難情緒,往往為了息事寧人而放棄舉報:還有一些單位和部門,出于部門利益的考慮,發(fā)案后不愿意移送司法機關追究刑事責任,往往大事化小。小事化了,致使很多案件檢察機關難以獲取舉報線索。
(2)案件立案難。危害土地資源瀆職犯罪從主體上看具有特殊性,即都是各級國家機關工作人員,大都為有一定職權,是各級國家機關及其部門的領導人員較多,且素質較高,身份的特殊性影響的案件的及時立案查處。
(3)案件調查取證難。首先,危害土地資源瀆職犯罪主體均是國家機關工作人員,其知識結構、工作閱歷、工作經(jīng)驗以及對法律的了解熟悉程度等均遠高于普通群體,對所實施的犯罪行為可能造成的社會危害以及法律后果等早有心理準備,反偵查能力強,心理防線一般難以突破,獲取口供的難度大;其次,除一些有被害人并能直接證明外,危害的土地資源是國家的,沒有相應的受害者個體。其他知情人往往出于利害關系考慮,以種種理由推托搪塞,甚至暗中通風報信,證人證言難以收集、完善和固定。第三,發(fā)案單位出于各方面考慮,往往不愿意配合檢察機關的調查取證工作,致使很多證據(jù)材料無法獲取。
(4)案件處理難。由于是國家機關人員犯罪,這些犯罪分子長期從事職務工作,編制了周密而廣泛的社會關系網(wǎng),往往是牽一發(fā)而動全局,一些發(fā)案單位及主管部門領導,常常認為犯罪嫌疑人“都是為了工作”,同情犯罪嫌疑人,希望檢察機關、法院從輕處理。
(5)干擾阻力大。由于國家機關工作的特殊性,其工作人員職業(yè)敏感,身份特殊,加之多重管理體制的影響,一旦發(fā)生犯罪案件后,有些犯罪嫌疑人熟悉司法機關內部運行情況。給檢察機關收集其他證據(jù)造成了巨大的障礙。
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