[ 張守文 ]——(2011-12-22) / 已閱14521次
張守文 北京大學(xué)法學(xué)院 教授
四、分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的財(cái)稅法理論提煉
分配結(jié)構(gòu)的財(cái)稅法調(diào)整，需要有理論的指導(dǎo)和支撐，需要體現(xiàn)相應(yīng)的理念和價(jià)值追求，以確保分配結(jié)構(gòu)調(diào)整與財(cái)稅法制度建構(gòu)的系統(tǒng)性、科學(xué)性和內(nèi)在一致性。為此，財(cái)稅法理論應(yīng)當(dāng)有一個(gè)重要的組成部分，即分配理論，[1]以及更為具體的有關(guān)分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的理論。但從總體上說，以往的財(cái)稅法研究對(duì)此幾乎未予關(guān)注，因而需要結(jié)合前面的有關(guān)探討，結(jié)合財(cái)稅法的制度實(shí)踐，進(jìn)一步提煉財(cái)稅法領(lǐng)域的分配理論，以及更為具體的分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的理論。事實(shí)上，在財(cái)稅法的分配理論中，分配結(jié)構(gòu)調(diào)整理論是核心，因?yàn)檎麄�(gè)財(cái)稅法的制度安排或制度調(diào)整，在一定意義上都是圍繞分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整展開的，由此視角可以對(duì)整個(gè)財(cái)稅法的理論和制度進(jìn)行考察和解析。
結(jié)合前面的理論探討與現(xiàn)實(shí)的制度實(shí)踐，可以提煉出財(cái)稅法理論中的分配理論，作為分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的財(cái)稅法理論基礎(chǔ)，具體包括關(guān)聯(lián)理論、功用理論、目標(biāo)理論、適度理論、系統(tǒng)理論、范疇理論，等等。現(xiàn)分別簡(jiǎn)析如下：
第一，關(guān)聯(lián)理論強(qiáng)調(diào)，分配與制度的關(guān)聯(lián)以及分配結(jié)構(gòu)與財(cái)稅法調(diào)整的關(guān)聯(lián)，是運(yùn)用財(cái)稅法調(diào)整分配結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)；沒有上述關(guān)聯(lián)，財(cái)稅法的調(diào)整就不可能影響分配結(jié)構(gòu)。如前所述，財(cái)稅法規(guī)定的大量分配制度，對(duì)分配結(jié)構(gòu)的形成和變革具有重要影響；同時(shí)，財(cái)稅法對(duì)于各類主體收益分配權(quán)的配置，會(huì)直接決定分配結(jié)構(gòu)的合理性。要優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)，就必須在財(cái)稅法上合理地配置收益分配權(quán)。關(guān)聯(lián)理論著重解決的是“對(duì)分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行財(cái)稅法調(diào)整”的必要性和可行性的問題，強(qiáng)調(diào)要不斷優(yōu)化財(cái)稅法上的收益分配權(quán)配置。
第二，功用理論強(qiáng)調(diào)，財(cái)稅法對(duì)分配結(jié)構(gòu)調(diào)整具有特殊功用。前面的探討表明，對(duì)于分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不同類型法律的功用各不相同：傳統(tǒng)法對(duì)于初次分配的調(diào)整功用往往更大；而現(xiàn)代法對(duì)于再分配的調(diào)整功用則更為突出。若從宏觀調(diào)控角度把財(cái)稅法歸入經(jīng)濟(jì)法，則其解決再分配問題的功用更引人注目。此外，由于財(cái)稅法的調(diào)整同樣會(huì)影響初次分配的相關(guān)要素，因而其對(duì)于初次分配的功用不可忽視。在分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整方面，財(cái)稅法的功用更為特殊，作用的空間更為廣闊。
第三，目標(biāo)理論強(qiáng)調(diào)，財(cái)稅法作為典型的分配法，其主要目標(biāo)就是通過規(guī)范分配行為、保障分配權(quán)益，來實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控和資源配置的效益，保障經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。而分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同樣應(yīng)當(dāng)有助于提高宏觀調(diào)控和資源配置的效益，保障和促進(jìn)公平與正義，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)與社會(huì)和諧穩(wěn)定�？梢姡峙浣Y(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)當(dāng)與財(cái)稅法的調(diào)整目標(biāo)保持一致。
財(cái)稅法的目標(biāo)既與其前述的功用直接相關(guān)，也與財(cái)稅法的特定價(jià)值密不可分。諸如公平、效率、秩序、正義等價(jià)值，對(duì)于分配結(jié)構(gòu)調(diào)整同樣非常重要。通過財(cái)稅法的有效調(diào)整，實(shí)現(xiàn)分配結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)更加有助于增進(jìn)分配公平，提高分配效率，保障分配秩序，從而實(shí)現(xiàn)分配正義。
第四，適度理論強(qiáng)調(diào)，分配一定要適度，要“成比例”。亞里士多德在談到分配的公正時(shí)認(rèn)為，“公正必定是適度的、平等的”，強(qiáng)調(diào)“分配的公正在于成比例，不公正則在于違反比例”。[2]分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，與憲政理論、人權(quán)理論、宏觀調(diào)控理論等直接相關(guān)，無論基于限制政府權(quán)力、保障基本人權(quán)，還是基于保障調(diào)控實(shí)效的考慮，財(cái)富或收入的分配都必須適度，尤其不能給國(guó)民造成不應(yīng)有的侵害，應(yīng)當(dāng)努力把對(duì)國(guó)民的影響降到最小。
適度理論中還蘊(yùn)含著一些指導(dǎo)分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要思想。例如，基于政府提供公共物品的定位，政府不能與民爭(zhēng)利，其收入能夠滿足公共物品的提供即可，而無需在整個(gè)國(guó)民收入中占比過高。此外，在國(guó)家征收比例方面，要實(shí)現(xiàn)“富國(guó)裕民”或“民富國(guó)強(qiáng)”的目標(biāo)，就必須真正“裕民”，實(shí)現(xiàn)“民富”，國(guó)家在財(cái)富的征收方面就不能傷及“財(cái)稅之本”。依據(jù)著名的“拉弗曲線”（Laffer Curve）所體現(xiàn)的“拉弗定律”，一國(guó)課稅必須適度，不能稅率過高，更不能進(jìn)入課稅禁區(qū)，必須使稅負(fù)合理，以涵養(yǎng)更多的稅源。從制度實(shí)踐來看，體現(xiàn)這一重要思想的美國(guó)《1986年稅制改革法》，[3]為世界范圍內(nèi)的稅法改革提供了重要的思路。我國(guó)有關(guān)“寬稅基、低稅率”的主張甚多，其實(shí)就是適度思想的體現(xiàn)。類似地，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在審判實(shí)踐中形成的“半數(shù)原則”，[4]強(qiáng)調(diào)私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)以私用為主，其負(fù)擔(dān)的稅收不應(yīng)超過其應(yīng)有或?qū)嵱惺找娴摹鞍霐?shù)”，以更好地保障私人產(chǎn)權(quán)。在這一過程中，確立良性的“取予關(guān)系”非常重要，[5]它是國(guó)家與國(guó)民之間良性互動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，也是政府合法化水平不斷提高的重要基礎(chǔ)。
適度理論與上述的目標(biāo)理論也密切相關(guān)，它強(qiáng)調(diào)在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段方面，無論是分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是財(cái)稅法的調(diào)整，都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)適度；只有分配適度，才能實(shí)現(xiàn)公平、公正，才能形成良好的分配秩序，各類主體及其行為才可持續(xù)。
第五，系統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)，分配問題非常復(fù)雜，無論是對(duì)分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是通過財(cái)稅法來解決分配問題，都需要從整體上系統(tǒng)地考慮。事實(shí)上，財(cái)稅法解決分配問題，需要財(cái)稅法內(nèi)部各類制度的配套；同時(shí)，要全面解決分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題，財(cái)稅法仍有很大局限性，需要不斷完善自身的法律結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)分配結(jié)構(gòu)與財(cái)稅法自身結(jié)構(gòu)的“雙重調(diào)整”，[6]加強(qiáng)與其他相關(guān)法律制度的協(xié)同，以更好地規(guī)范分配關(guān)系，形成良好的分配秩序。
此外，系統(tǒng)理論還強(qiáng)調(diào)，財(cái)稅法上的收益分配權(quán)配置，直接影響相關(guān)的分配結(jié)構(gòu)，以及財(cái)稅法的調(diào)整功能，因此，必須關(guān)注收益分配權(quán)結(jié)構(gòu)的合理性，并對(duì)相應(yīng)的財(cái)權(quán)或稅權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法系統(tǒng)的功能。
第六，范疇理論強(qiáng)調(diào)，財(cái)稅法中的大量制度都是在規(guī)定分配主體、分配行為、分配權(quán)利、分配義務(wù)、分配責(zé)任，并通過這些分配制度的安排，來解決分配問題，防止分配失衡，確保分配秩序，實(shí)現(xiàn)分配公平和分配正義，從而形成了一系列重要的“分配”范疇。這些范疇對(duì)于構(gòu)建財(cái)稅法學(xué)較為系統(tǒng)的分配理論非常重要。與此同時(shí)，通過構(gòu)建分配范疇體系，可以重新審視整個(gè)財(cái)稅法和財(cái)稅法學(xué)，從而有助于更好地理解：為什么“財(cái)稅法是分配法”以及為什么“分配是貫穿整個(gè)財(cái)稅法學(xué)的重要線索”，等等。
以上只是對(duì)分配結(jié)構(gòu)調(diào)整影響較大的幾類重要分配理論的簡(jiǎn)要解析，其實(shí)，上述理論的內(nèi)容是非常豐富的，不僅對(duì)分配結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義，而且對(duì)于完善現(xiàn)行的財(cái)稅法制度，推進(jìn)分配結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，亦具有重要價(jià)值。為此，有必要結(jié)合上述理論，探討針對(duì)各類現(xiàn)實(shí)分配問題的財(cái)稅法調(diào)整問題。
五、針對(duì)現(xiàn)實(shí)分配問題的財(cái)稅法調(diào)整
調(diào)整分配結(jié)構(gòu)，促其不斷優(yōu)化，應(yīng)著力解決宏觀上的分配結(jié)構(gòu)失衡問題，以及現(xiàn)實(shí)中突出存在的分配差距過大、分配不公等分配問題。為此，需要針對(duì)上述各類問題，結(jié)合上述的分配理論，調(diào)整財(cái)稅法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，改變不合理的權(quán)利配置，全面推進(jìn)財(cái)稅法具體制度的完善，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法的有效調(diào)整。
（一）針對(duì)分配結(jié)構(gòu)失衡問題的財(cái)稅法調(diào)整
分配結(jié)構(gòu)的失衡，是財(cái)稅法調(diào)整應(yīng)予解決的重大問題。財(cái)稅法的制度完善，尤其應(yīng)針對(duì)重要的、特殊的分配結(jié)構(gòu)來展開。例如，政府、企業(yè)、個(gè)人三大主體所構(gòu)成的“三者結(jié)構(gòu)”歷來備受重視；同時(shí)，高收入者、中等收入者、低收入者所構(gòu)成的“三者結(jié)構(gòu)”也引起了社會(huì)各界的關(guān)注。針對(duì)這兩類“三者結(jié)構(gòu)”，在財(cái)稅法上應(yīng)當(dāng)合理界定各類主體的收益分配權(quán)，并在制度設(shè)計(jì)上予以公平保護(hù)。
如前所述，近些年來，居民收入在國(guó)民收入中的占比，以及勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的占比都相對(duì)偏低。這“兩個(gè)比重”偏低的問題，作為分配結(jié)構(gòu)失衡的重要體現(xiàn)，已經(jīng)引起了國(guó)家和社會(huì)各界的高度重視。我國(guó)在2007年10月就提出要“提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重”。近幾年來，“合理調(diào)整收入分配關(guān)系，努力提高兩個(gè)比重，盡快扭轉(zhuǎn)收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)”已成為普遍共識(shí)，并已被列入《“十二五”規(guī)劃綱要》。在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，如何提高“兩個(gè)比重”，既是分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要使命，也是財(cái)稅法調(diào)整的重要目標(biāo)。
1.居民收入占比過低的財(cái)稅法調(diào)整
針對(duì)居民收入在國(guó)民收入中占比過低的問題，應(yīng)當(dāng)在財(cái)稅法的調(diào)整方面作出諸多重要安排，通過多種影響再分配的法律手段，不斷提高居民收入的數(shù)額，以及居民收入在國(guó)民收入中的占比。
在提高居民收入數(shù)額方面，可用的財(cái)稅法手段頗多。例如，通過實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度，加大財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)保障方面的數(shù)額，可使居民收入得到提升，真正做到“用之于民”；通過各類稅法制度的調(diào)整，可適當(dāng)降低居民的稅負(fù)水平，真正做到“多予少取”，從而在實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大居民的可支配收入，等等。
在提高居民收入數(shù)額的同時(shí)，尚需通過財(cái)稅法的調(diào)整，在整體上提高居民收入的占比。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)財(cái)政收入連年大幅高于GDP的增速，在整體國(guó)民收入中的占比逐年攀升，已受到不少詬病。如何通過財(cái)稅法制度的完善，形成國(guó)家與國(guó)民合理的收入分配結(jié)構(gòu)，以確保收入分配秩序，解決現(xiàn)行財(cái)稅制度的“過度征收”問題，已經(jīng)迫在眉睫。
上述財(cái)政收入連年大幅增收的現(xiàn)象，有多方面的經(jīng)濟(jì)和法律原因，其中，各種類型的“重復(fù)征稅”是較為重要的法律原因。無論是稅制性的重復(fù)征稅，還是法律性的抑或經(jīng)濟(jì)性的重復(fù)征稅，都會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)民權(quán)益，影響相關(guān)主體的有效發(fā)展。近年來全球性的通貨膨脹在持續(xù)走高，我國(guó)國(guó)內(nèi)的通脹問題也十分突出。面對(duì)節(jié)節(jié)攀升的CPI，人們驚奇地發(fā)現(xiàn)，重復(fù)征稅的問題已經(jīng)成為導(dǎo)致物價(jià)上漲過快的重要誘因。因此，對(duì)于稅制性重復(fù)征稅，必須考慮稅制的整體優(yōu)化，必須加強(qiáng)稅收立法的協(xié)調(diào)和統(tǒng)合。當(dāng)前，財(cái)稅法律制度不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的不合理的稅制性重復(fù)征稅，以及由此引發(fā)的稅負(fù)過重問題，直接影響了居民收入水平的提高和整體占比，解決此類重復(fù)征稅問題，應(yīng)當(dāng)是完善現(xiàn)行財(cái)稅制度的一個(gè)重點(diǎn)。
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