[ 蔡仕強 ]——(2010-11-9) / 已閱12495次
預防安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪的對策思考
蔡仕強 黃國雄
近年來，社會各經(jīng)濟主體之間的競爭壓力越來越大，一些人為謀取暴利鋌而走險，違規(guī)操作、盲目生產(chǎn)、忽視安全，致使各種安全生產(chǎn)責任事故頻頻發(fā)生，給國家和人民的生命財產(chǎn)造成重大損失。究其原因，很大程度上與負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的一些國家機關(guān)工作人員工作嚴重不負責任，尤其是個別黨政干部、行政執(zhí)法人員受利益驅(qū)使玩忽職守、濫用職權(quán)等有著直接關(guān)系。作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院，特別是肩負立案查辦重大生產(chǎn)安全責任事故所涉瀆職等職務犯罪重任的反瀆職侵權(quán)部門，如何發(fā)揮職能作用，更好地打擊和預防安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪，深入推進“三項重點工作”，責無旁貸，迫在眉睫。筆者所在的五華縣檢察院組織人力到部分行政執(zhí)法單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)深入調(diào)研，試圖對安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪的特點、原因有一個更清晰的了解，更好地思考預防對策。
一、當前安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪案件的特點
1、發(fā)案領域比較廣。民爆物品與煙花爆竹、道路交通、煤礦、非煤礦山、建筑、危險化學品、消防、旅游、特種設備、學校和電力等領域均有發(fā)案。在我縣，非煤礦山生產(chǎn)、煙花爆竹及民用爆炸器材監(jiān)管、消防及公共安全管理領域的瀆職犯罪是多發(fā)地帶。2008年至今，我院共初查此類案件6件6人。
2、不作為犯罪突出。個別國家機關(guān)工作人員責任心不強，工作要求不嚴，日常工作督促不夠，對現(xiàn)場檢查不及時，所以對存在的安全隱患不能及時發(fā)現(xiàn)和排除，導致出現(xiàn)責任事故。如某鎮(zhèn)出現(xiàn)非法偷采鎢礦，造成1死1傷的嚴重事故。自該非法礦場開采以來，該鎮(zhèn)分管國土資源的副鎮(zhèn)長鐘某和國土所長田某嚴重不負責，不認真履行職責，從未組織人力進行巡查，未能發(fā)現(xiàn)其偷采行為，致使釀成大禍，造成人員傷亡。我院以宗玩忽職守罪立案查處了鐘某、田某2人。
3、社會危害性大。安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪造成的犯罪后果除了財產(chǎn)損失之外還有常有人員傷亡現(xiàn)象發(fā)生，影響面之廣、程度之深都遠遠超過在其他領域發(fā)生的瀆職犯罪。安全生產(chǎn)領域無疑成為了瀆職犯罪的重災區(qū)。廣東近5年共立案偵查包括安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪在內(nèi)的案件1590件1729人，為國家和集體挽回經(jīng)濟損失近12億元。這些數(shù)字表明，包括安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪在內(nèi)的瀆職犯罪給國家和人民所帶來的經(jīng)濟損失遠遠大于貪污賄賂犯罪和其他犯罪所帶來的經(jīng)濟損失。另一方面，官員的違法犯罪對法治的破壞比普通百姓違法犯罪要更為嚴重，甚至部分瀆職犯罪涉及權(quán)錢交易，尤其是徇私舞弊、濫用職權(quán)犯罪大多與賄賂犯罪交織在一起。而且很多官員本身就是執(zhí)法者和司法者，知法犯法，后患無窮。
4、查處工作普遍存在“三難一大”的問題。“發(fā)現(xiàn)難、取證難、處理難、阻力大”，成為制約反瀆職侵權(quán)工作的突出問題。社會公眾特別是一些領導干部對包括安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪在內(nèi)的瀆職侵權(quán)犯罪的危害性認識不足，導致此類案件線索來源缺乏；而瀆職侵權(quán)案件在刑法構(gòu)成上多屬于結(jié)果犯，只有發(fā)生特定結(jié)果后，司法力量才能介入，這種滯后性往往造成一些證據(jù)已經(jīng)滅失，犯罪現(xiàn)場已遭破壞，取證難度極大；由于此類犯罪主體為國家機關(guān)工作人員，社會關(guān)系復雜，而且一部分犯罪屬于過失犯，容易引起周圍領導和同事的同情，因此辦案阻力大，處理難。尤其是重大責任事故中相關(guān)法律規(guī)定確定官員的責任比較抽象，存在“危害后果難以認定”的問題。加上官本位、官民不平等的傳統(tǒng)思想的作祟，社會對瀆職侵權(quán)行為有一定的容忍度，時間久了犯事者容易得到人們的寬恕和原諒。以上種種因素導致包括安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪在內(nèi)的瀆職侵權(quán)犯罪難以得到處理，很多瀆職侵權(quán)官員最后往往被給予黨紀或政紀處分，被判處免刑或適用緩刑，真正被判實刑的較少。
二、安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪發(fā)生的原因
1、認識不到位。一是有些領導干部對安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪的危害性認識不到位，重視不夠。“不把瀆職當違法，不把瀆職當犯罪”，認為只要不牟私利、不揣腰包，就不應以犯罪論處，甚至為嫌疑人公開說情、偏袒庇護，此種“口袋為界論”給檢察機關(guān)反瀆偵查工作帶來難度。二是安全生產(chǎn)意識不到位。一些企業(yè)在貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)方針政策、法律法規(guī)時不認真、不負責，意識淡漠，思想麻痹，安全隱患多，導致監(jiān)管人員心有余而力不足，安全生產(chǎn)事故時有發(fā)生。
2、監(jiān)管不到位。部分負有安全監(jiān)管責任的國家機關(guān)工作人員責任意識淡漠，沒有真正樹立“安全第一”意識，各項規(guī)章制度更多是寫在紙上，掛在口頭上，落實不到行動上。安全檢查流于形式，即便對在檢查中發(fā)現(xiàn)的安全隱患，也只是以口頭或書面形式責令整改，沒有對整改情況跟蹤監(jiān)督，更沒有采取果斷措施消除安全隱患。如某鎮(zhèn)主管安全生產(chǎn)的領導對某石場已發(fā)生過的安全事故視而不見，對縣安監(jiān)局給該石場下達的責令停產(chǎn)整改通知書督促執(zhí)行不力。企業(yè)整改不徹底，一意孤行違規(guī)作業(yè)，導致采石工曾某在剝離石場表土時，由于沒有安全保護措施，誤踩松石，造成連人帶泥石一起從高處墜落，經(jīng)搶救無效死亡。
3、管理上存在有法不依，執(zhí)法不嚴的情況。部分地區(qū)地方保護主義有所抬頭，明知企業(yè)在安全生產(chǎn)設置上有一定問題，有的甚至是不具備安全生產(chǎn)條件，非法生產(chǎn)。但受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，有關(guān)部門不去明令禁止關(guān)停，采取不聞不問的態(tài)度，造成了地方政府在安全管理上軟弱無力。甚至有的受金錢等利益誘惑，淪落為犯罪分子的“保護傘”， 部分瀆職犯罪涉及權(quán)錢交易，尤其是徇私舞弊、濫用職權(quán)犯罪大多與賄賂犯罪交織在一起。如某鎮(zhèn)村民張某在其表兄弟家里配制火藥準備非法生產(chǎn)爆竹時發(fā)生爆炸，造成張某1人當場死亡，部分房層倒塌。張某生產(chǎn)爆竹的作坊非法在政府的眼皮底下存在多年，作為該鎮(zhèn)主管安全生產(chǎn)的張某章對此卻一無所知，一次都沒有到該村巡查，事故發(fā)生后，我院對張某章涉嫌玩忽職守的案件進行立案偵查。
4、人力、財力、物力投入不足。一是部分企業(yè)慘淡經(jīng)營，特別是小型企業(yè)，安全經(jīng)費長期投入不足，安全生產(chǎn)設施設備落后，部分企業(yè)對陳舊的廠房、設備，落后的生產(chǎn)工藝的維護更新不及時，存在一定的事故隱患。二是部分企業(yè)對從業(yè)人員安全技能培訓不到位，高風險、重體力勞動行業(yè)和領域違章指揮、違規(guī)作業(yè)、違反勞動紀律現(xiàn)象突出。三是基層安監(jiān)力量不足，如我縣16個鎮(zhèn)雖然都設有安監(jiān)辦，但人員幾乎都是兼職的，人數(shù)少，沒經(jīng)費，沒補助，沒專業(yè)技術(shù)，僅去年至今，16位安監(jiān)辦主任就有8人辭職不干。
5、部門配合、聯(lián)合執(zhí)法機制不健全。一是合執(zhí)法機制尚未建立健全。各相關(guān)部門互相之間沒有制約關(guān)系，遇到關(guān)鍵問題只能通過協(xié)調(diào)。二是聯(lián)合執(zhí)法部門配合不夠。目前安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法，各相關(guān)部門之間沒有建立穩(wěn)固的協(xié)作關(guān)系，大多是在需要聯(lián)合執(zhí)法時臨時聯(lián)系，致使各執(zhí)法環(huán)節(jié)不能有效地銜接，“執(zhí)法鏈”上的漏洞給不法分子以可乘之機。三是聯(lián)合執(zhí)法覆蓋面不廣。由于聯(lián)合執(zhí)法參與人員都是從各執(zhí)法單位臨時抽調(diào)組成的，他們在聯(lián)合執(zhí)法行動中還要承擔本部門的一些工作，往往精力和時間都無法滿足聯(lián)合執(zhí)法的要求。同時由于經(jīng)費、車輛緊張等方面的問題，致使大部分執(zhí)法行動持續(xù)時間都不會很長，監(jiān)管的覆蓋面僅是冰山一角，特別是對偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些違法行為，往往便成聯(lián)合執(zhí)法的空白。
三、預防安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪的對策建議
安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪引發(fā)了一系列的社會矛盾，一些人因?qū)Π踩鹿屎桶踩熑稳说奶幚斫Y(jié)果不滿而頻頻上訪，甚至做出一些不理智的行動。筆者認為，從“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作出發(fā)，必須從如下幾方面著手預防安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪：
1、深入開展安全生產(chǎn)宣傳教育工作，提高對安全生產(chǎn)監(jiān)管的認識。各級政府、各相關(guān)部門要進一步提高對安全生產(chǎn)監(jiān)管的認識，從維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展的大局出發(fā)，從維護黨和政府形象出發(fā)，把安全生產(chǎn)工作放在突出位置，加強領導，落實責任，強化措施，確保安全。在責任追究問題上，實事求是，不諉過，不護短，及時處理，公開曝光，讓人民群眾看到黨和政府懲治腐敗的堅定決心和堅決行動，真正把責任追究落到實處。筆者認為，目前廣東在梅州試點實行的“一崗雙責”制的做法很好，黨委和單位“一把手”也應承擔相應的安全生產(chǎn)責任，不能只要求政府和單位分管領導單方面承擔責任。
2、建立和完善執(zhí)法無縫銜接機制。要繼續(xù)深入貫徹《關(guān)于加強行政機關(guān)與檢察機關(guān)在重大責任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》，加強與有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)的協(xié)調(diào)配合，加強與事故調(diào)查組的協(xié)調(diào)配合，進一步理順檢察機關(guān)的檢察調(diào)查與行政調(diào)查的關(guān)系，共同做好重大責任事故調(diào)查處理工作。從目前情況來看，很多事故發(fā)生后，行政機關(guān)都能在第一時間通知檢察機關(guān)介入事故調(diào)查，為拓寬線索來源渠道提供了有力的制度保障。但是，仍有一些地區(qū)和部門，在發(fā)生重大安全生產(chǎn)責任事故后，檢察機關(guān)沒能在第一時間介入調(diào)查工作中去。因此，檢察機關(guān)要進一步加強與行政機關(guān)的緊密聯(lián)系，建立健全事故通報、案件線索移送和案件信息共享制度，緊緊依靠行政執(zhí)法機關(guān)的支持和配合，發(fā)現(xiàn)和查辦隱藏在重大安全生產(chǎn)責任事故背后的國家機關(guān)工作人員瀆職等職務犯罪。更要積極建立起快速的事故調(diào)查反應機制，在接到事故信息后能實現(xiàn)反應迅速、及時介入重大責任事故調(diào)查。
3、充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，進一步嚴肅查辦重大生產(chǎn)安全責任事故涉及的職務犯罪。檢察機關(guān)要充分發(fā)揮檢察職能作用，嚴厲打擊安全生產(chǎn)領域刑事犯罪和與之相關(guān)聯(lián)的職務犯罪，堅決遏制重大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。檢察機關(guān)在查辦重大生產(chǎn)安全責任事故犯罪中要堅持兩個拳頭出擊：一只拳頭嚴厲打擊重大生產(chǎn)安全事故刑事犯罪，一只拳頭嚴肅懲治打擊重大生產(chǎn)安全責任事故所涉的瀆職等職務犯罪。要把反瀆職侵權(quán)工作納入深入推進三項重點工作的總體格局，始終為社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新和公正廉潔執(zhí)法服務，突出重點，進一步加大工作力度，集中精力查辦大案要案，提高辦案質(zhì)量和效率。要增強大局意識、機遇意識、憂患意識、責任意識，認清形勢，把握規(guī)律，主動出擊，通過依法辦案和積極預防，有效化解各種社會矛盾，及時發(fā)現(xiàn)和促進解決引發(fā)矛盾的源頭性問題。要通過以案件剖析、預防咨詢、檢察建議等形式，幫助發(fā)案單位建章立制，促進社會管理創(chuàng)新。要通過開展法治宣傳、警示教育等活動，教育引導國家機關(guān)工作人員強化責任意識和法治意識，幫助督促司法人員、行政執(zhí)法人員公正廉潔執(zhí)法。
4、形成工作合力，堅持綜合治理。安全生產(chǎn)事關(guān)人民生命和財產(chǎn)安全，事關(guān)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。整頓和規(guī)范安全生產(chǎn)秩序，營造安全的生產(chǎn)環(huán)境，僅靠行政機關(guān)不行，僅靠司法機關(guān)也不行，需要政府職能部門與司法機關(guān)的通力合作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相關(guān)部門必須互相協(xié)調(diào)，形成聯(lián)合執(zhí)法機制，努力構(gòu)建黨委、政府統(tǒng)一領導，部門依法監(jiān)管，企業(yè)全面負責，群眾參與監(jiān)督，全社會廣泛支持，社會齊抓共管的安全生產(chǎn)工作格局。就司法機關(guān)而言，一是司法部門要與行政監(jiān)管部門形成工作合力，健全行政監(jiān)管制度、行政與司法的協(xié)作、移送制度和檢察監(jiān)督制度；二是公安、檢察、法院要形成司法合力，統(tǒng)一執(zhí)法思想和執(zhí)法標準，加大司法打擊力度；三是檢察機關(guān)要主動了解社情民意，對那些影響和破壞科學發(fā)展的突出問題，要積極向黨委政府提出有針對性的檢察建議，當好參謀助手與法律顧問，為安全生產(chǎn)營造良好的法治環(huán)境，推動經(jīng)濟社會的科學發(fā)展。
5、提高執(zhí)法水平，促進嚴格執(zhí)法。要盡快完善安全生產(chǎn)行政執(zhí)法體制，建立監(jiān)督管理體系，健全�。ㄊ校�、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村和生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)機構(gòu)，改善安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的薄弱狀況。首先，加強對生產(chǎn)經(jīng)營單位教育。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要開展經(jīng)常性的宣傳教育，各相關(guān)部門要給予密切配合，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位或事故單位搞好制度建設，保障《安全生產(chǎn)法》的正確實施，從源頭上預防瀆職犯罪。其次，要抓好對負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的執(zhí)法監(jiān)管人員的教育。特別是有關(guān)的領導干部、安全監(jiān)督、監(jiān)察執(zhí)法人員的安全生產(chǎn)業(yè)務和法制宣傳，促其認真學習，樹立責任行政的觀念，提高嚴格執(zhí)法的自覺性，杜絕不作為或亂行為。最后，要加大媒體宣傳力度，將重大責任事故犯罪及其背后的瀆職犯罪的責任追究和處理情況通過新聞媒體公之于眾，在全社會形成一種“遵紀守法，依法行政”的社會氛圍，有效地防止和減少安全生產(chǎn)領域瀆職犯罪的發(fā)生。
五華縣檢察院 蔡仕強 黃國雄
