[ 洪碧華 ]——(2010-5-27) / 已閱16952次
加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考——以福建省漳州市為例
洪碧華 方賜德 黃志堅(jiān)
解決三農(nóng)問題，保障農(nóng)民利益，必須保障農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民在土地權(quán)利上的主要表現(xiàn)形式，如何完善土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，是當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，是強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化、保障農(nóng)民利益的重要體現(xiàn)。漳州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率高達(dá)15.82%，是沿海地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率較高的地方，一些村鎮(zhèn)創(chuàng)新了流轉(zhuǎn)方式，形成可供借鑒的模式。但是隨著流轉(zhuǎn)的承包農(nóng)戶增多，流轉(zhuǎn)形式多樣化，流轉(zhuǎn)主體的多元化，流轉(zhuǎn)利益關(guān)系的復(fù)雜化，土地流轉(zhuǎn)中暴露出一些有等待解決的問題，迫切需要探索建立符合漳州實(shí)際和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，以確保土地流轉(zhuǎn)不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。如何依法正確引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置，已成為當(dāng)前農(nóng)村工作一項(xiàng)重大課題。為此，我們走訪調(diào)查了漳州市一些重點(diǎn)縣(市、區(qū))及村鎮(zhèn)，就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況進(jìn)行深入調(diào)查研究，分析土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題，探索完善體制的具體對(duì)策。首先要界定土地產(chǎn)權(quán)。即虛化土地所有權(quán)，強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)，使土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化；其次是在產(chǎn)權(quán)界定清晰的基礎(chǔ)上，加快培育土地流轉(zhuǎn)市場；第三是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制；第四是發(fā)揮政府的的作用，加大農(nóng)業(yè)設(shè)施的投入，規(guī)劃和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的科學(xué)化，重點(diǎn)扶持和鼓勵(lì)適合當(dāng)?shù)氐牧鬓D(zhuǎn)形式。
一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的客觀必然性
從國內(nèi)外的工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程看，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然趨勢。從我們調(diào)研的情況看，漳州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的客觀必然主要體現(xiàn)在：
（一）土地流轉(zhuǎn)是工業(yè)化和城市化發(fā)展的必然
隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，第二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，為社會(huì)創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，急需大量勞動(dòng)力，為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了條件。外出打工成為農(nóng)民增收的重要途徑，據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2008年漳州農(nóng)民人均純6506純?cè)�，其中工資性收入2606元，非農(nóng)收入1031元，兩項(xiàng)合計(jì)占農(nóng)民收入的56%。由于農(nóng)業(yè)的比較效益低，農(nóng)村勞動(dòng)力流向效益高的二、三產(chǎn)業(yè)不斷增加，由此造成農(nóng)村中大批青壯年勞動(dòng)力外出打工，留守農(nóng)村的勞動(dòng)力是婦女、老人，甚至是兒童，只能維持農(nóng)業(yè)一般性的生產(chǎn)，從事傳統(tǒng)的種植業(yè)生產(chǎn)，這必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益日趨下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性受到打擊，以至一些村鎮(zhèn)出現(xiàn)了“有田無人種”、“門口趴著一只狗，家中剩下老兩口”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象為土地的流轉(zhuǎn)提供了可能；由于規(guī)�；牧鬓D(zhuǎn)為農(nóng)戶帶來更多收入，必然有效地推動(dòng)流轉(zhuǎn)。據(jù)我們調(diào)查顯示：外出打工已成為土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租的主要原因之一。
（二）土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然
所謂現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)質(zhì)是以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)及其應(yīng)用水平、現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)及其裝備水平、現(xiàn)代管理技術(shù)及其管理水平、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)及其加工水平、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通技術(shù)及其營銷水平為基礎(chǔ)、產(chǎn)供銷相結(jié)合、貿(mào)工農(nóng)一體化、高效率和高效益相統(tǒng)一的新型農(nóng)業(yè)，其中機(jī)械化和集約化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和集約化是以土地的集中規(guī)模經(jīng)營為前提的，而小規(guī)模經(jīng)營對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)則是一種障礙。建立在小規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)，其技術(shù)進(jìn)步的速度是非常緩慢，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。此外，分散經(jīng)營的小生產(chǎn)與大市場的矛盾日趨加劇，成為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收的障礙，要破解這一難題，只有通過提高生產(chǎn)的集約化程度，引導(dǎo)農(nóng)村中的專業(yè)大戶，培育壯大農(nóng)民專業(yè)組織，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，從而實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。這從客觀上迫切需要推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。
（三）土地流轉(zhuǎn)是解決“三農(nóng)” 問題的必然
土地是農(nóng)民賴以生存的最基本的生活保障來源，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本的條件，是決定“三農(nóng)”問題的基礎(chǔ)性因素�！叭r(nóng)”問題的關(guān)鍵在于促進(jìn)農(nóng)民增收，目前農(nóng)民增收的途徑主要是：一是依靠發(fā)展生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高效益、增加收入；二是依靠農(nóng)民從事非農(nóng)生產(chǎn)和就業(yè)，創(chuàng)造兼業(yè)收入和工資性收入；三是通過土地增值帶來的收入。這三種增收的途徑都有賴于土地的流轉(zhuǎn)，居于目前的狀況，通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，把勞動(dòng)力從有限的耕地上解放出來從事非農(nóng)生產(chǎn)，帶來工資性收入，從而增加農(nóng)民收入。土地流轉(zhuǎn)不僅帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，也為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到帶頭促進(jìn)的作用。通過流轉(zhuǎn)，農(nóng)民按照市場價(jià)格讓出經(jīng)營權(quán)，真實(shí)體現(xiàn)土地資源的價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)土地增值帶來的實(shí)際效果，并得到實(shí)實(shí)在此的效益。這也是一些地方政府采取比較積極的態(tài)度，支持和鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的原因。
二、漳州市土地流轉(zhuǎn)的過程、現(xiàn)狀和模式
（一）漳州市土地流轉(zhuǎn)的過程
1、自發(fā)流轉(zhuǎn)階段（1982—1998年）。上世紀(jì)八十年代初，漳州農(nóng)村基層沖破重重阻力，實(shí)行家庭承包為主的責(zé)任制。至1982年，除漳州城區(qū)的前鋒村實(shí)行大隊(duì)核算，2萬多個(gè)生產(chǎn)隊(duì)都實(shí)行包干到戶的生產(chǎn)責(zé)任制。隨后，又開展穩(wěn)定山林權(quán)、劃定自留山、和落實(shí)自留灘、責(zé)任灘政策。當(dāng)時(shí)，很多群眾不愿流轉(zhuǎn)、不敢流轉(zhuǎn)。隨著時(shí)間的推移，農(nóng)村相繼出現(xiàn)了個(gè)別的、隱蔽的、暫時(shí)性和自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)，主要存在勞動(dòng)力缺失的家庭，個(gè)別舉家外出的家庭。這期間缺少政策導(dǎo)向和條件，剛開始流轉(zhuǎn)顯得少量零散。而隨著農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的興起和部分農(nóng)民進(jìn)城打工，土地流轉(zhuǎn)慢慢浮出水面。而基層為了解決農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”難征收的問題，當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的“雙田制”也可說是土地流轉(zhuǎn)的特例。據(jù)1997年底的調(diào)查，當(dāng)時(shí)的“責(zé)任田”達(dá)35.74萬畝，占應(yīng)延包耕地面積248.55的14.4%。這些“責(zé)任田”，按勞力、人口承包的占72%，以招標(biāo)或協(xié)議承包的占28%。換名話說，有10萬畝的“責(zé)任田”是以招標(biāo)或協(xié)議方式實(shí)現(xiàn)了“隱性”流轉(zhuǎn)。
2、探索引導(dǎo)階段（1998—2003年）。在第一輪承包到期后，我市在1999年底基本完成土地延包工作，1.81萬個(gè)村民小組、197.96萬畝耕地完成延包發(fā)證，分別占應(yīng)發(fā)證數(shù)的95.11%和95.51%。這大大增強(qiáng)了農(nóng)民的土地穩(wěn)定感，土地流轉(zhuǎn)有了制度性的基礎(chǔ)更加。隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的快速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的條件日趨成熟。針對(duì)這種情況，為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，適時(shí)適度發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，1999年，原漳州農(nóng)經(jīng)委出臺(tái)了《農(nóng)村集體耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》和《漳州市農(nóng)村集體耕地使用權(quán)轉(zhuǎn)包合同》（示范格式），積極指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，并強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)要按“依法、自愿、有償”的原則，要經(jīng)原發(fā)包方同意。2000年，經(jīng)市委主要領(lǐng)導(dǎo)同意，市委辦以漳委辦[2000]8號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)經(jīng)委的《農(nóng)村集體耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》，要求通過試點(diǎn)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地加以引導(dǎo)。截止2000年底，我們就觀察點(diǎn)的后坂、南書、梅西、仙嶺、彭林5個(gè)村作了了解，這5個(gè)村的耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面積1115畝，占總面積的16.49%。從時(shí)間上看，季節(jié)性的480畝，占流轉(zhuǎn)面積43%；一年以上的635畝，占流轉(zhuǎn)面積57%。從流轉(zhuǎn)方式上看，轉(zhuǎn)包的554畝, 占50%；公司（企業(yè)）統(tǒng)包的160畝，占14%；公司統(tǒng)一經(jīng)營、原承包戶原地原種的401畝, 占36%。由于觀察點(diǎn)分別代表平原、沿海、山區(qū)農(nóng)村，由此也可大略印證全市的流轉(zhuǎn)情況。
3、機(jī)制創(chuàng)新階段（2003年至今）。群眾的法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)，一些地方開始用協(xié)議或合同來規(guī)范流轉(zhuǎn)關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民的利益，但總體來講還是公司和大戶居主導(dǎo)，一家一戶的農(nóng)民仍處弱勢地位，也難以分享到土地增值而實(shí)現(xiàn)的超額利潤�！掇r(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等及有關(guān)法法規(guī)的出臺(tái)，為培育土地流轉(zhuǎn)主體，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，營造良好的法律環(huán)境。一些大的食品加工企業(yè)如東方食品公司等，積極引導(dǎo)農(nóng)村能人建立相關(guān)的專業(yè)合作社，建設(shè)示范基地，實(shí)現(xiàn)品種、技術(shù)、質(zhì)量、價(jià)格等方面的統(tǒng)一，建立更加緊密的協(xié)作關(guān)系進(jìn)行流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。一些有實(shí)力的農(nóng)民專業(yè)合作社，也發(fā)揮自己市場優(yōu)勢，通過異地?cái)U(kuò)張，實(shí)現(xiàn)土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，如龍海農(nóng)鑫的經(jīng)營規(guī)模達(dá)到5000多畝。近年來，國家加大對(duì)“三農(nóng)”工作的支持力度，社會(huì)化服務(wù)迅速興起，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也較快，土地流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境趨好，條件更加成熟。
(二)漳州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀
目前全市土地流轉(zhuǎn)面積為35.7萬畝，占農(nóng)戶承包耕地總面積的15.8%，詳見統(tǒng)計(jì)表。
漳州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況表
縣（市、區(qū)） 耕地面積
（萬畝） 流轉(zhuǎn)耕地面積（萬畝） 流轉(zhuǎn)率（%）
薌城區(qū) 6.46 0．83 12.8
龍文區(qū) 4.07 0．14 2.67
龍海市 25.86 11.46 44.32
漳浦縣 41.44 5．72 13.8
云霄縣 16.03 2.05 12.8
詔安縣 32.4 5.35 16.5
東山縣 5.8 0．61 10.6
南靖縣 33 0．56 1．68
平和縣 31.2 3.80 12．18
華安縣 14.27 2.50 17.5
長泰縣 15．1 2．69 17．8
全市合計(jì) 225.63 35．7 15．82
調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全市土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是流轉(zhuǎn)進(jìn)展不平衡。沿海地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)民外出務(wù)工、經(jīng)商較多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快；交通便利，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較完善的地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快。如龍海市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最為活躍，流轉(zhuǎn)率達(dá)到44.32%。二是土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣。有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等，流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包和出租為主，約占總流轉(zhuǎn)面積的70%。三是流轉(zhuǎn)期限有長有短。流轉(zhuǎn)期限的長短與流轉(zhuǎn)土地的用途、作物的生產(chǎn)周期有密切關(guān)系。用于種植蔬菜的，流轉(zhuǎn)期限大都較短，一般只有一年，如龍海市東園現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)；用于種植花卉、水果、茶葉的，流轉(zhuǎn)期限大都較長，如南靖的花卉用地、平和的水果用地。
（三）漳州市土地流轉(zhuǎn)的主要模式
1、農(nóng)戶與農(nóng)戶流轉(zhuǎn)型。這種模式以民間的口頭約定為主，流轉(zhuǎn)的對(duì)象一般是本地的種田能手和親人，多依賴于彼此間的信任或是親屬關(guān)系，對(duì)流轉(zhuǎn)的費(fèi)用和期限沒有具體的合同規(guī)定和約束，遇到國家開發(fā)利用土地，青苗補(bǔ)償歸經(jīng)營者，土地安置費(fèi)歸承包方。這一類型在龍海比例占到3/4。在薌城區(qū)，這類流轉(zhuǎn)的面積有4353畝，約占農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積的52.61%。在農(nóng)戶與農(nóng)戶流轉(zhuǎn)型里, 其中的農(nóng)戶與大戶的流轉(zhuǎn)值得提倡。種植大戶、營銷大戶對(duì)市場敏感，承受風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，在經(jīng)營管理上有一套，與小戶之間比較親近，他們是連片規(guī)模經(jīng)營的主要力量。如詔安縣，20多個(gè)種植專業(yè)大戶通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營土地3000多畝，戶均達(dá)到150畝。
2、農(nóng)戶與公司流轉(zhuǎn)型。這種模式主要是農(nóng)產(chǎn)品和食品加工企業(yè)，出于質(zhì)量和安全的需要，通過與農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)，以此建立生產(chǎn)基地。主要有三種方式：一是農(nóng)戶與公司直接流轉(zhuǎn)。如東山縣的丹東農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司，以每畝年租金250-305元不等的價(jià)格，在澳角村和陳城村租用400多畝土地發(fā)展大蔥、蘿卜等訂單蔬菜的種植。公司投資了200多萬元對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一平整，建設(shè)節(jié)水排灌設(shè)施，改善了耕作條件，提高了土地經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，也吸納了周邊地區(qū)的農(nóng)民近100人到此打工。二是農(nóng)戶通過大戶（或經(jīng)紀(jì)方）與公司的間接流轉(zhuǎn)。如上海亞太國際蔬菜有限公司通過龍海東園鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)科所向該鎮(zhèn)港邊、東寶村的770戶農(nóng)民承包1200多畝土地種植結(jié)球生菜，生產(chǎn)出的低農(nóng)殘無公害蔬菜符合出口標(biāo)準(zhǔn)，銷路很好。在龍海市，龍頭企業(yè)的紫山集團(tuán)、綠寶集團(tuán)、同發(fā)食品、東海冷凍食品、振發(fā)食品、亞細(xì)亞食品、格林食品、綠興果蔬等企業(yè)通過流通大戶直接建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。三是農(nóng)戶與臺(tái)商企業(yè)的流轉(zhuǎn)。臺(tái)資農(nóng)業(yè)企業(yè)通過租賃農(nóng)戶的承包地，發(fā)展水果、茶葉、花卉等高優(yōu)和休閑農(nóng)業(yè)。臺(tái)灣天仁集團(tuán)總裁、世界茶王李瑞河先生的天福集團(tuán)在漳浦縣盤陀鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地300多畝建設(shè)茶葉種植示范基地，又在赤土鄉(xiāng)建設(shè)了占地?cái)?shù)百畝的觀光茶園，開展集中連片生產(chǎn)和規(guī)模化經(jīng)營，有效地帶動(dòng)了周邊地區(qū)茶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。臺(tái)商黃文廣先生投資500萬美元建設(shè)的南靖南坑咖啡種植觀光園，向農(nóng)戶流轉(zhuǎn)400余畝的土地，引進(jìn)在臺(tái)灣已馴化種植生產(chǎn)成熟的咖啡品種，同時(shí)配套建設(shè)咖啡觀光休閑中心、咖啡加工廠等項(xiàng)目。
3、農(nóng)戶與合作組織流轉(zhuǎn)型。農(nóng)戶與合作組織流轉(zhuǎn)型，主要有以下兩種方式：一是農(nóng)戶與合作社。龍海市農(nóng)鑫果蔬專業(yè)合作社實(shí)行產(chǎn)、供、銷一條龍的模式，目前擁有股東社員156戶，帶動(dòng)農(nóng)民1100多戶。該合作社相繼在龍海、漳浦、詔安甚至遠(yuǎn)到海南流轉(zhuǎn)承包土地6000多畝，種植馬鈴薯、土豆。該合作社創(chuàng)辦人黃小明還被農(nóng)業(yè)部授“全國糧食生產(chǎn)大戶十大標(biāo)兵”光榮稱號(hào)。詔安縣“太生蔬菜專業(yè)合作社”陸續(xù)向周邊農(nóng)戶承租土地，不斷擴(kuò)大種植規(guī)范，現(xiàn)種植面積已達(dá)1000畝。如東廈鎮(zhèn)村民方武輝，組織69個(gè)農(nóng)戶，每個(gè)農(nóng)戶以10畝土地入股，建立興農(nóng)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，規(guī)模經(jīng)營土地近700畝，實(shí)行企業(yè)化管理，大大提高經(jīng)營效益。二是農(nóng)戶與協(xié)會(huì)。如長泰縣巖溪鎮(zhèn)珪后村通過創(chuàng)辦蔬菜協(xié)會(huì)，幫助種植戶與農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)，全村從2001年流轉(zhuǎn)面積200多畝發(fā)展到目前900多畝。
4、農(nóng)戶與農(nóng)貿(mào)市場流轉(zhuǎn)型。如龍文區(qū)龍門蔬菜批發(fā)市場，其蔬菜年銷售量56萬噸，銷售額3.4億元，市場輻射全國10多個(gè)省市，為了保障蔬菜的季節(jié)性需要，它急需建立自已的生產(chǎn)供貨基地。而汐浦村有一塊土地約360畝，瀕臨九龍江北溪，地勢低洼，常年內(nèi)澇，使用權(quán)零星分散在150多戶農(nóng)戶手中。村民只能種植甘蔗，產(chǎn)量產(chǎn)值都不盡人意。要改變這塊土地的現(xiàn)狀，必須對(duì)土地進(jìn)行整合、平整，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。據(jù)初步測算，需要投入100多萬元。分散的農(nóng)戶根本就無力完成如此繁雜的工作量。這塊土地就象雞肋一樣一直困擾著汐浦村民。在這種情況下，龍門蔬菜批發(fā)市場的經(jīng)營戶經(jīng)與汐浦村村委會(huì)協(xié)商，最終龍門蔬菜批發(fā)市場以每畝年租500元的價(jià)格租用汐浦村該地塊360畝，租期30年涉及150多戶農(nóng)戶，同時(shí)投入100多萬元對(duì)該片土地進(jìn)行平整，完善機(jī)耕道、排灌等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行蔬菜規(guī)�；N植。
（四）我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題
1．農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)顧慮較多，影響土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織形式還是以自發(fā)流轉(zhuǎn)為主。流轉(zhuǎn)緩慢，既有轉(zhuǎn)出方面的原因，又有轉(zhuǎn)入方面的原因。轉(zhuǎn)出戶積極性不高，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后喪失土地經(jīng)營權(quán)，缺少就業(yè)門路。認(rèn)為務(wù)工經(jīng)商雖然收入高，但有風(fēng)險(xiǎn)，明知種田效益低，但覺得飯碗有保障。有的雖然外出務(wù)工但仍不放棄土地，擔(dān)心失業(yè)后沒地，生活沒著落。盡管外出打工，寧愿土地荒蕪也不愿轉(zhuǎn)包出去。加上農(nóng)民的戀土深情、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)等意識(shí)較嚴(yán)重，還有極少數(shù)的農(nóng)民甚至還存在金不調(diào)銀不換的思想，寧愿粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。近年來，國家不僅取消了農(nóng)業(yè)稅，而且還實(shí)行了惠農(nóng)政策，有些農(nóng)戶認(rèn)為種田不但不交農(nóng)業(yè)稅，還可以獲得一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，覺得棄之可惜。轉(zhuǎn)入者需要連片規(guī)模經(jīng)營，而人多地少，涉及農(nóng)戶多，工作量大，協(xié)調(diào)難度大。
2．農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，開發(fā)業(yè)主難引進(jìn)。由于農(nóng)業(yè)是受自然和市場雙重影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，收入低風(fēng)險(xiǎn)大，業(yè)主對(duì)投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，真正有實(shí)力的民營企業(yè)或業(yè)主參與土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)的比較少。有些地方缺少農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶，難以推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，影響了土地流轉(zhuǎn)。有些地方因?yàn)闆]有農(nóng)業(yè)企業(yè)，缺乏租入土地和吸納農(nóng)村富裕勞動(dòng)力的能力，因此有些農(nóng)戶雖然想把承包田轉(zhuǎn)出，但找不到合適對(duì)象。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱，土地零星分散，把這些土地從分散的農(nóng)戶手中集中成片后由業(yè)主開發(fā)，沒有較高的利益吸引或新的政策規(guī)定，一些業(yè)主不愿承擔(dān)昂貴的土地開發(fā)費(fèi)用，導(dǎo)致土地集中開發(fā)較難，影響了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。
3．流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，服務(wù)管理難跟上。不能建立起較為完善的土地流轉(zhuǎn)市場，在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格上還沒有形成能反映市場規(guī)律的基本價(jià)格，區(qū)域、宗地之間差價(jià)懸殊，違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律制約了流轉(zhuǎn)，絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低于常規(guī)種植畝收益這一標(biāo)準(zhǔn)�；鶎又匾暢潭炔粔�，服務(wù)管理難跟上。有些鄉(xiāng)村缺乏對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有專人負(fù)責(zé)農(nóng)村承包合同管理工作，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)放任自流，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管，無人受理，從而留下許多弊病和隱患，有的已成為農(nóng)村不穩(wěn)定的因素。
4．操作不規(guī)范，出現(xiàn)糾紛難解決。這種情況主要表現(xiàn)在：一是大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，沒有書面合同。二是土地流轉(zhuǎn)有的不按規(guī)范簽訂合同，合同內(nèi)容不完整，條款、標(biāo)的不明確，在某些方面不具有法律效力，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，如租用土地的時(shí)間超過了二輪承包期規(guī)定的時(shí)間等。有的曲線炒作地皮，實(shí)行耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。三是有的合同未經(jīng)管理機(jī)構(gòu)審查、簽證或公證機(jī)關(guān)公證，當(dāng)事人雙方出現(xiàn)糾紛難以解決。
5．農(nóng)村社會(huì)保障跟不上，影響流轉(zhuǎn)。由于農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民除外出務(wù)工取得一部分收入外，主要還是依靠土地收入解決口糧、看病、上學(xué)等問題，特別是年齡較大的農(nóng)民，對(duì)土地的依賴程度更高，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。
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