[ 李志文 ]——(2009-11-24) / 已閱48323次
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考
李志文
[摘 要]農(nóng)村土地制度改革是保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計(jì)良策。本文從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展入手，從法律、法規(guī)的角度對(duì)其進(jìn)行解析，并借鑒當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，分析土地流轉(zhuǎn)存在的困難，并試圖對(duì)土地流轉(zhuǎn)制的建立和完善度提出一些初淺的建議。
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 土地改革 土地流轉(zhuǎn)
土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，盡管我國(guó)土地的總量不算少，但由于人口數(shù)量龐大，人均土地占有量卻很少，加之我國(guó)的人口在繼續(xù)增長(zhǎng)，土地承受的壓力將越來(lái)越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關(guān)系，成為保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在。
一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展
十一屆三中全會(huì)以來(lái)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決了十幾億人口的糧食問題，成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，整個(gè)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平與80年代相比已發(fā)生了很大變化。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在其實(shí)行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來(lái)。一是，一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不便耕作，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣受到限制，又不容易掌握市場(chǎng)信息和合理銷售，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不高，農(nóng)民賣糧難，均使得農(nóng)民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)中的地位發(fā)生了變化，一些農(nóng)村勞動(dòng)力自愿擺脫土地的羈絆，或遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)外出打工，或到城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè)，或就近服務(wù)于第二、三產(chǎn)業(yè)，再加上生老病死、升學(xué)、當(dāng)兵、遷徙等因素，部分地方出現(xiàn)了農(nóng)民少種或不種糧田的現(xiàn)象。土地的拋荒成為一種很無(wú)奈的現(xiàn)實(shí)，即便剩下艱難維持著農(nóng)作物耕種的農(nóng)民們也是苦不堪言。
一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決了中國(guó)農(nóng)村人口的溫飽問題，但在這一體制下，農(nóng)村人民卻很難富裕起來(lái)。這種情況下，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度受到了挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉(zhuǎn)制度不失為一計(jì)良策。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律解析
土地流轉(zhuǎn)指的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場(chǎng)支配下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從面實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權(quán)利，這種權(quán)利通常會(huì)在事先約定。
2002年8月29號(hào)，九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實(shí)施。該法對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。第十條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)�！钡谑鶙l第一款規(guī)定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品�！钡诙鶙l第二款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)�！痹摲ǖ谖骞�(jié)則專門對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)做了詳細(xì)規(guī)定：第三十二條規(guī)定了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的五個(gè)原則：“（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)�！钡谌臈l規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應(yīng)遵守的義務(wù)。第三十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有。第三十七條規(guī)定當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂流轉(zhuǎn)書面合同，并對(duì)合同所應(yīng)包含的七個(gè)格式條款做了歸納。第三十八條流轉(zhuǎn)的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關(guān)系不變、互耕和承包關(guān)系發(fā)生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)�！边@一條明確表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，規(guī)模化生產(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償�！眲t旨在鼓勵(lì)農(nóng)民能夠放心對(duì)土地加以投入，從而即便在轉(zhuǎn)讓時(shí)也能得到相應(yīng)的回報(bào)。
2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，于2005年3月1日起正式實(shí)施。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以《農(nóng)村土地承包法》為根據(jù)，圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等5個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。
2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
國(guó)家法律、法規(guī)及政策的出臺(tái)及逐步完善，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村土地改革進(jìn)入快速發(fā)展的時(shí)期，這也被許多人譽(yù)為中國(guó)掀起了第三次土地制度大變革。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的分析
在實(shí)行農(nóng)村土地改革的進(jìn)程中，我國(guó)有條件的地方已大膽的實(shí)行了許多實(shí)踐，取得了很好的成績(jī)，掌握了許多先進(jìn)了經(jīng)驗(yàn)。下面我們來(lái)看幾個(gè)例子：
北京市通州區(qū)截至2009年6月底，通州區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積累計(jì)24萬(wàn)畝，其中規(guī)�；鬓D(zhuǎn)土地為四萬(wàn)余畝，為該區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)揮了重要作用，先后吸引近300家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或種田能手到該區(qū)投資興業(yè)，累計(jì)吸引社會(huì)投資10余億元。近幾年來(lái)，通州區(qū)通過持續(xù)創(chuàng)新的服務(wù)手段極大促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。該區(qū)土地畝流轉(zhuǎn)收益明顯增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每畝年收益達(dá)到了2500元以上。2008年底全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總金額為2.2億元，土地流轉(zhuǎn)戶每年增收2400元。同時(shí)，規(guī)�；恋亓鬓D(zhuǎn)引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)解決了廣大農(nóng)民的就業(yè)問題，截止到2009年，通州區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)解放農(nóng)村勞動(dòng)力10000余人，其中就地安置勞動(dòng)力6000余人，從事二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有4000余人。
我省賀州市八步區(qū)總?cè)丝?3萬(wàn)人（其中農(nóng)業(yè)人口52.7萬(wàn)人），行政村186個(gè)，農(nóng)戶11.46萬(wàn)戶，耕地39.02萬(wàn)畝。目前共流轉(zhuǎn)土地83.05萬(wàn)畝，促進(jìn)了土地資源配置優(yōu)化，加快了農(nóng)村土地規(guī)模化、集約化進(jìn)程；促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入；促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；促進(jìn)了社會(huì)資本投入多元化，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
欽州市欽南區(qū)推行農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)，按照“明確所有權(quán)，放開使用權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的原則，在不改變土地使用性質(zhì)和尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)民有償流轉(zhuǎn)土地，使土地向大戶、基地、企業(yè)流轉(zhuǎn)，實(shí)行集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向特色化、規(guī)�；�、專業(yè)化方向發(fā)展。有效流轉(zhuǎn)土地3.73萬(wàn)畝，成功打造了辣椒、黃瓜、火龍果、蓮霧、百香果、無(wú)核荔枝等20多個(gè)特色品牌農(nóng)作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、雞骨草等為主導(dǎo)的專業(yè)示范村。
取以往之經(jīng)驗(yàn)，流轉(zhuǎn)的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無(wú)償轉(zhuǎn)包、租賃、股份合作等。
1、土地置換
村集體與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的承包土地相互交換，對(duì)于土地級(jí)差，通過協(xié)商以貨幣或其他形式支付土地力培育補(bǔ)償費(fèi)。
2、承包戶自主有償或無(wú)償轉(zhuǎn)包
承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的條件和手續(xù)發(fā)包給第三方，由第三方向原承包戶履行合同的行為。許多農(nóng)戶之間私自轉(zhuǎn)包土地都采用這種方式，這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最初形式，也曾經(jīng)一度是最主要的流轉(zhuǎn)方式，但近年來(lái)，這一形式的流轉(zhuǎn)趨于減少。
3、租賃
租賃雙方簽訂合同，規(guī)定租賃土地的面積、級(jí)別、使用保護(hù)、租金及雙方的權(quán)利義務(wù)等。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了一批果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品的繁育專業(yè)戶，他們租用其他農(nóng)戶土地進(jìn)行果蔬菜或名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。也有一些企事業(yè)單位向農(nóng)戶或集體交納租賃費(fèi)，租借農(nóng)地進(jìn)行高新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。
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