[ 應(yīng)松年 ]——(2002-7-13) / 已閱40945次
全國(guó)人大常委會(huì)法制講座第二十五講
行政許可與行政強(qiáng)制法律制度
應(yīng)松年
一、行政許可法律制度
(一)行政許可法律制度概述
行政許可是一項(xiàng)極為重要的法律制度，是國(guó)家為維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)秩序和公共利益，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，保障公民權(quán)利等而設(shè)立的具有多方面功能的法律制度，為世界各國(guó)所普遍重視和廣泛適用。
1．行政許可制度的涵義與性質(zhì)行政許可也就是通常所說(shuō)的行政審批，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事某種行為、確認(rèn)某種權(quán)利、授予某種資格和能力的行為。
許可，對(duì)被授予者說(shuō)，是賦予權(quán)利，如準(zhǔn)予駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)，準(zhǔn)予開(kāi)辦會(huì)計(jì)師事務(wù)所，因而有時(shí)被稱(chēng)為授益行為。但是對(duì)更多未被賦予權(quán)利者來(lái)說(shuō)，則是一種禁止，是對(duì)行使某種權(quán)利的限制，所有未取得駕駛證者都不得開(kāi)汽車(chē)；未被批準(zhǔn)開(kāi)辦會(huì)計(jì)師事務(wù)所者，一律不得開(kāi)辦。因此，從性質(zhì)上說(shuō)，許可是對(duì)限制或禁止的解除。
在法治國(guó)家里，公民可以從事一切活動(dòng)，除非法律有禁止。許可正是權(quán)利與禁止這兩者的結(jié)合點(diǎn)。例如，為了維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛必須實(shí)行許可制度。開(kāi)車(chē)是一件具有危險(xiǎn)性的事情，因此一般人不得開(kāi)車(chē)；但開(kāi)車(chē)又是具有利益性的事情，因而又應(yīng)該允許開(kāi)車(chē)。為了利用其有利方面，防止損害他人和公共利益的事情發(fā)生，國(guó)家就需要實(shí)行駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的許可制度，一般人都禁止開(kāi)車(chē)，但會(huì)駕駛汽車(chē)、懂得駕駛規(guī)則者可以被許可。很顯然，對(duì)某一事項(xiàng)是否應(yīng)該設(shè)立許可制度，是建立在這樣的基礎(chǔ)上的：一方面，這一行為具有潛在的危險(xiǎn)性，另一方面，又對(duì)需要者有利。如果絕對(duì)有害，所謂有百害而無(wú)一利，就不可能建立許可制度；反之，只有好處，對(duì)社會(huì)和他人都無(wú)不利，完全可以由個(gè)人、組織自行決定的，也不可能建立許可制度。許可的這一普遍禁止的性質(zhì)，使許多國(guó)家將此稱(chēng)為管制，日本則稱(chēng)為規(guī)制。有利有害，為能達(dá)到趨利避害的目的，這才需要設(shè)置許可制度。
2.許可的范圍與種類(lèi)
許可是對(duì)禁止的解除，這是社會(huì)生活所必需的，其原因也是多方面的。有可能是為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)秩序和公共利益，也有可能是由于數(shù)量的限制，或者對(duì)從事服務(wù)行業(yè)者要求有特殊的資格，等等。從實(shí)踐看，許可的范圍大致包括以下幾類(lèi)：第一，為了社會(huì)安全和公共利益，對(duì)于直接影響人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)刃枰獙?shí)行許可；第二，對(duì)數(shù)量有限的自然資源或社會(huì)資源的開(kāi)發(fā)利用需要實(shí)行許可；第三，對(duì)自然壟斷的行業(yè)的準(zhǔn)入，需要實(shí)行許可；第四，對(duì)為公民提供服務(wù)、直接影響公共利益，因而要求提供者必須是具備特殊信譽(yù)、條件、技能的個(gè)人、組織，由此而必須實(shí)行許可，等等。當(dāng)公民、法人或其他組織需要取得許可時(shí)，就要由公民、法人或其他組織依法定條件和程序提出申請(qǐng)，經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法審查，決定是否許可。
但是，上述這些領(lǐng)域是否必須由行政機(jī)關(guān)直接進(jìn)行審批?實(shí)踐證明并非如此。例如，自然資源的開(kāi)發(fā)利用，有的就可以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決；對(duì)某些特殊行業(yè)從業(yè)者的資格、資質(zhì)的控制，就可以授權(quán)中介組織、行業(yè)自律組織來(lái)承擔(dān)。此外，許可是一種事先控制，但許多事情其實(shí)完全可以通過(guò)事后監(jiān)督來(lái)解決，而不必實(shí)施嚴(yán)格的許可制度。
對(duì)許可進(jìn)行分類(lèi)比較困難，因?yàn)闂l件、標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一。按禁止的嚴(yán)格程度的不同，理論上許可大致可分為特許、一般許可、認(rèn)可與核準(zhǔn)、登記等種類(lèi)。特許針對(duì)那些控制較嚴(yán)，只給少許符合條件者以許可的事項(xiàng)，如某些特別自然資源的開(kāi)發(fā)利用；對(duì)公共安全有重大影響的事項(xiàng)；某些帶有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等。絕大部分許可屬于一般許可，并無(wú)數(shù)量上的限制，只要符合條件就可申請(qǐng)。認(rèn)可和核準(zhǔn)則更加寬松，行政機(jī)關(guān)的任務(wù)只是審查是否符合條件。登記是否可列入許可范圍，理論上尚有爭(zhēng)論。因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)在這里的任務(wù)只是對(duì)符合條件者就予備案登記，作出公示，以備檢查，對(duì)申請(qǐng)材料所反映的事實(shí)和權(quán)利義務(wù)關(guān)系的真實(shí)性不作實(shí)質(zhì)性審查，由申請(qǐng)登記者自行負(fù)責(zé)。至于實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)如何掌握許可的條件，一般都由設(shè)置許可的法律規(guī)范明確規(guī)定。
3．許可的基本原則
歸納我國(guó)和西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)或法律規(guī)定以及WTO的規(guī)則要求，許可制度大致包含如下幾項(xiàng)基本原則：
(1)法定原則。由于許可制度直接關(guān)系公民、法人和其他組織的權(quán)利，因此，許可的設(shè)定、實(shí)施機(jī)關(guān)的權(quán)限和義務(wù)、獲得許可的條件和程序等，都必須由法律規(guī)定。
(2)公開(kāi)、透明原則。許可的設(shè)定過(guò)程，設(shè)定許可的法律文件，許可的條件、程序，都必須公開(kāi)、透明。
(3)公正、公平原則。設(shè)定和實(shí)施許可，必須平等對(duì)待同等條件的個(gè)人和組織，不得歧視。
(4)便民、效率原則。許可在程序設(shè)置上必須體現(xiàn)方便申請(qǐng)人、提高行政效率的要求。
(5)救濟(jì)原則。包括在實(shí)施許可時(shí)，申請(qǐng)人有權(quán)陳述、申辯、依法請(qǐng)求聽(tīng)證、申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟等。
(6)誠(chéng)實(shí)信用、信賴(lài)保護(hù)原則。誠(chéng)實(shí)信用是民事行為中最重要的原則，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，它要求對(duì)待別人的利益像對(duì)待自己的利益一樣。這一原則也是政府行政活動(dòng)的基本原則，它要求政府信守自己的諾言，要求行政活動(dòng)具有真實(shí)性、穩(wěn)定性和善良性。行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范或作出的行為應(yīng)具有穩(wěn)定性，不能變化無(wú)常，不能溯及既往。在誠(chéng)信的基礎(chǔ)上產(chǎn)生信賴(lài)保護(hù)原則，即公民基于對(duì)行政機(jī)關(guān)信賴(lài)所作的行為，應(yīng)得到行政機(jī)關(guān)的保護(hù)，這一原則尤其適用于行政機(jī)關(guān)的“授益行為”。行政機(jī)關(guān)不得隨意變更或撤銷(xiāo)許可。因公共利益的需要，必須撤銷(xiāo)或變更許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)補(bǔ)償損失。例如公民投資某一項(xiàng)目，已得到批準(zhǔn)，但后來(lái)行政機(jī)關(guān)出于某種公共利益的考慮，要撤銷(xiāo)許可，就必須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。
(7)監(jiān)督與責(zé)任原則。誰(shuí)許可，誰(shuí)監(jiān)督，誰(shuí)負(fù)責(zé)。許可要與行政機(jī)關(guān)的利益脫鉤，與責(zé)任掛鉤。行政機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督責(zé)任或監(jiān)督不力，甚至濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的，都必須承擔(dān)法律責(zé)任。
(二)我國(guó)行政許可制度的現(xiàn)狀、問(wèn)題和行政許可立法
1.我國(guó)行政許可制度的現(xiàn)狀與問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)在很多必要的行政管理領(lǐng)域設(shè)置了許可制度，對(duì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，保障國(guó)家、社會(huì)和公民的權(quán)利和利益方面，起到了積極作用，但由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，許可設(shè)置過(guò)多過(guò)濫，程序繁瑣，很多方面已經(jīng)走向反面，成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、損害公民權(quán)利的擾民制度，有些還成為腐敗的溫床。從法律上看，目前我國(guó)的行政許可制度存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：
第一，行政許可設(shè)置過(guò)多過(guò)濫。全國(guó)統(tǒng)計(jì)，行政許可事項(xiàng)在三千項(xiàng)左右，各省市統(tǒng)計(jì)，一般也是兩千項(xiàng)以上，除法律、法規(guī)外，一些地方或部門(mén)在行政規(guī)范性文件中，隨意設(shè)定各種許可制度，或在各種許可制度以外，另加年檢、月檢等等。
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