[ 余勁松 ]——(2009-6-24) / 已閱26580次
論我國農(nóng)業(yè)補貼制度的和諧構(gòu)建（上）——基于生存權與發(fā)展權平等的理論邏輯
余勁松* 李長健**
內(nèi)容提要：生存和發(fā)展問題是人類自身最基本的問題。在探究農(nóng)業(yè)補貼法律制度的源起與發(fā)展的基礎上，結(jié)合農(nóng)業(yè)補貼的國際環(huán)境，要達到農(nóng)民生存權與發(fā)展權平等，只有探求互補性權利義務和互補性權利義務規(guī)則才是根本解決之道。因此要基于中國國情和國力的考察，構(gòu)建以生存權和發(fā)展權平等為中心，融“綠箱”、“黃箱”、“藍箱”以及創(chuàng)新性的“白箱”四位一體的農(nóng)業(yè)補貼法律制度體系。
主題詞：農(nóng)業(yè)補貼；生存權；發(fā)展權；互補性權利義務；“白箱”
農(nóng)業(yè)是人類衣食之源、生存之本、發(fā)展之基。中國是農(nóng)業(yè)大國，由于我國農(nóng)業(yè)長期處于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)地位，導致農(nóng)民收入增長乏力、農(nóng)業(yè)振興基礎不穩(wěn)和農(nóng)村發(fā)展后勁不足等“三農(nóng)”問題嚴重制約了中國經(jīng)濟的健康、持續(xù)發(fā)展。在不斷國際化、開放性和現(xiàn)代化的過程中，中國加入WTO，使得中國的農(nóng)業(yè)成為開放式的產(chǎn)業(yè)，使得中國農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨著更多的機遇和挑戰(zhàn)。本文以生存權與發(fā)展權平等為中心，建立起農(nóng)業(yè)補貼與生存權和發(fā)展權平等之間的內(nèi)在聯(lián)系；依據(jù)中國實際發(fā)展現(xiàn)狀，試圖重構(gòu)中國農(nóng)業(yè)補貼法律制度，最終實現(xiàn)農(nóng)民的生存權和發(fā)展權的平等。
一、農(nóng)業(yè)補貼法律制度的源起與發(fā)展
農(nóng)業(yè)補貼法律制度正式起源于20世紀30年代初的美國。美國自然資源豐富，發(fā)展農(nóng)業(yè)有著得天獨厚的條件。自19世紀末美國農(nóng)業(yè)基本實現(xiàn)商業(yè)化以后，美國就是一個農(nóng)產(chǎn)品周期性過剩的國家。因此，在30年代初，羅斯福政府實施“新政”，制定以支持農(nóng)民收入為目標的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，從農(nóng)業(yè)資金、糧食儲備和農(nóng)產(chǎn)品市場銷售三個方面入手，實行支持與保護本國農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)補貼法律制度。[①]
農(nóng)業(yè)補貼法律制度雖然源起于美國，但對農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策進行全面系統(tǒng)的研究卻是始于1962年歐共同體“共同農(nóng)業(yè)政策”（CAP，Common Agriculture Policy ）。在歐洲經(jīng)濟一體化的道路上，首先取得進展的是建立工業(yè)品關稅同盟，而農(nóng)業(yè)一體化是歐共體成員方發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保證農(nóng)產(chǎn)品供應、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格、實行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和推進經(jīng)濟一體化的需要。法國、荷蘭和意大利是農(nóng)業(yè)一體化的積極鼓動者和支持者。在60年代初，這三個國家的谷物、畜產(chǎn)品和蔬菜及水果生產(chǎn)出現(xiàn)大量過剩，但沒有銷售市場，在世界市場上經(jīng)不起來自美國、加拿大和澳大利亞等國農(nóng)產(chǎn)品的競爭。因此法國在荷蘭的支持下要求徹底實施農(nóng)業(yè)一體化，這樣，歐共體六國于1962年1月14日通過了一個“建立農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場折衷協(xié)議”，即歐共體最初的共同農(nóng)業(yè)政策。日本在戰(zhàn)后50年間迅速工業(yè)化，但始終采取以國家財政扶持本國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策。1969年日本糧食（大米）開始剩余后，繼續(xù)采取對大米實行高價格補貼的政策。即使政府感受到開放國內(nèi)糧食市場、國內(nèi)糧價與國際市場嚴重脫節(jié)及財政負擔日漸沉重等壓力，作為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進口國，仍采取用國家財政支持鄉(xiāng)村建設、農(nóng)業(yè)基礎設施和維護農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的農(nóng)業(yè)保護政策。與此同時，自20世紀上半世紀，各發(fā)達國家和發(fā)展中國家對農(nóng)業(yè)都普遍實行了一定程度的保護政策，農(nóng)業(yè)補貼法律制度開始在很多國家得以建立和發(fā)展。只不過由于各國經(jīng)濟實力和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)特點的差異，各國對農(nóng)業(yè)實現(xiàn)保護的力度和方式都不盡相同。
從中國農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)展軌跡來看，自20世紀50年代國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”出現(xiàn)之后，中國的農(nóng)業(yè)補貼經(jīng)歷了大致分為三個階段。第一階段是十一屆三中全會以前，這段時期中國補貼制度基本是由于體制問題而形成。因為國家既是企業(yè)所有者，又是企業(yè)經(jīng)營者，對企業(yè)提供補貼事實上是國家自己補貼自己；第二階段是十一屆三中全會召開后至入世，十一屆三中全會的召開，標志著中國全面經(jīng)濟體制改革的開始，承認并不斷擴大市場在經(jīng)濟調(diào)節(jié)中的作用，補貼成為國家增強產(chǎn)業(yè)競爭力、吸引外資、保障經(jīng)濟體制改革順利進行的重要手段，因而這段時期中國的補貼政策由受體制因素影響逐漸轉(zhuǎn)移到受戰(zhàn)略性貿(mào)易理論影響；第三階段是入世后至今，在這一階段中國補貼政策雖仍受戰(zhàn)略性貿(mào)易理論的影響和啟示，但開始受到世貿(mào)組織規(guī)則的約束，必須在符合世貿(mào)組織規(guī)則的前提下實施。
進入21世紀以來，農(nóng)業(yè)補貼法律制度得到更多的關注：2001年11月多哈世貿(mào)組織第四次部長級會議通過了《多哈宣言》，農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場準入、服務、知識產(chǎn)權等8個議題被確定為“多哈”回合的談判領域。2004年8月1日達成的農(nóng)業(yè)談判模式框架，是WTO新一輪談判取得的階段性成果之一。主要涉及國內(nèi)支持、出口補貼、市場準入等3項基本內(nèi)容。2005年12月18日，達成的香港《部長宣言》取得了較大成果：發(fā)達成員和部分發(fā)展中成員同意2008年前向最不發(fā)達國家提供免關稅和免配額市場準入；發(fā)達國家2006年取消棉花出口補貼，2013年前取消所有出口補貼。2006年6月22日，WTO 公布了多哈回合談判中農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)品市場準入問題的協(xié)議草案，但協(xié)議草案歷經(jīng) 6 月、7 月兩次部長級會議談判破裂，2006年7月24日，WTO總干事拉米決定中止多哈回合全球貿(mào)易談判。
二、我國農(nóng)業(yè)補貼面臨的國際環(huán)境
隨著國際經(jīng)濟進入貿(mào)易摩擦高發(fā)階段，國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境越來越復雜，技術性貿(mào)易壁壘、反傾銷特殊保障條款等已經(jīng)成為中國農(nóng)產(chǎn)品出口的主要貿(mào)易壁壘，“知識產(chǎn)權壁壘”、“輿論壁壘”等新型貿(mào)易壁壘也呈上升之勢；而發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)的高補貼、高保護仍然沒有得到有效的抑制。在今后相當長的時期內(nèi)，中國農(nóng)業(yè)所面對的國際環(huán)境并不寬松。
（一）國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易環(huán)境的復雜性
在WTO啟動了繼烏拉圭回合談判之后的新一輪多邊貿(mào)易談判，即多哈發(fā)展議程后，又經(jīng)歷了坎昆會議等階段。由于農(nóng)業(yè)的特殊性和國家間利益的分歧，國際農(nóng)業(yè)環(huán)境仍然相當復雜，主要體現(xiàn)在下面三個方面：
從關稅壁壘問題體現(xiàn)的國際農(nóng)業(yè)環(huán)境復雜性來看，烏拉圭回合談判使農(nóng)產(chǎn)品出口的傳統(tǒng)壁壘——關稅壁壘在一定程度上有所下降，但一些國家農(nóng)產(chǎn)品的關稅仍然較高，發(fā)達國家關稅升級現(xiàn)象也成為中國在農(nóng)業(yè)補貼面臨國際貿(mào)易環(huán)境時值得關注的重點問題。發(fā)達國家對農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)品設置較高的關稅保護，使其國內(nèi)生產(chǎn)成本高于國際成本時仍能繼續(xù)維持生產(chǎn)，人為地增加了發(fā)達國家國內(nèi)加工品的附加值。發(fā)達國家的關稅升級，對中國這樣一個具有勞動密集型產(chǎn)品優(yōu)勢的發(fā)展中國家來說，意味著會增加農(nóng)產(chǎn)品加工品的出口難度，而且還有可能影響高附加值農(nóng)產(chǎn)品加工品出口的垂直多樣化。因此，目前的國際農(nóng)業(yè)環(huán)境現(xiàn)狀存在著復雜性，對農(nóng)業(yè)提供巨額補貼仍然是目前發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策的基本出發(fā)點。美國、歐盟等將過去屬于“黃箱”政策的補貼措施轉(zhuǎn)化為“綠箱”支持措施，由此會繼續(xù)刺激農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，增加出口。烏拉圭回合談判實際上給發(fā)達國家預留了巨大的農(nóng)業(yè)補貼空間，對國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易仍然會產(chǎn)生較大的扭曲作用。
從日本、歐盟、美國等發(fā)達國家針對農(nóng)產(chǎn)品實施的技術性貿(mào)易措施看，主要體現(xiàn)在嚴格的檢驗、檢疫、認證、標準手段和措施上，大致可分為四種情況：（1）食品安全動植物衛(wèi)生檢驗檢疫法規(guī)。發(fā)達國家都制定了完整的保障食品安全的法律法規(guī)和標準體系，這些法律既規(guī)范著國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工，同時也將不符合標準的國外農(nóng)產(chǎn)品擋在了國門之外。（2）質(zhì)量標準食品標簽和包裝要求。（3）環(huán)境保護和動物福利要求。發(fā)達國家制定了一系列環(huán)境保護法規(guī)，對進口農(nóng)產(chǎn)品形成了通常所說的“綠色壁壘”。綠色壁壘主要包括國際和區(qū)域性的環(huán)保公約、國別環(huán)保法規(guī)和標準、檢驗和檢疫要求和標簽要求、IS014000環(huán)境管理體系和環(huán)境標志等自愿性措施、生產(chǎn)和加工方法及環(huán)境成本內(nèi)在化要求等。（4）新技術發(fā)展過程中產(chǎn)生的安全問題。最典型的就是轉(zhuǎn)基因食品的安全問題，這一直是國際爭論的焦點。
從反傾銷、“特保條款”和新型貿(mào)易壁壘方面體現(xiàn)的國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易環(huán)境復雜性來看，中國自1996年以來已成為世界上出口產(chǎn)品受反傾銷調(diào)查最多的國家，據(jù)統(tǒng)計從1979年中國出口的糖在歐盟被反傾銷調(diào)查起，截止到2003年，已經(jīng)有超過30個國家和地區(qū)對中國出口產(chǎn)品發(fā)起近500余起反傾銷和保障措施調(diào)查，涉及4000多種商品，影響中國出口貿(mào)易額超過150多億美元。不僅如此，中國農(nóng)產(chǎn)品出口也面臨過“特定產(chǎn)品過渡性保障機制”（簡稱“特保條款”）的不利影響�！疤乇l款”有可能成為今后10年內(nèi)中國具有競爭力農(nóng)產(chǎn)品出口的主要壁壘之一。
因此，中國農(nóng)業(yè)在目前面臨的國際貿(mào)易環(huán)境下，只有不斷頒布新的技術法規(guī)，擴大管制范圍；對農(nóng)產(chǎn)品增加檢測項目，提高標準水平；實行嚴格的食品標簽制度；實行更加嚴格、復雜的合格評定程序和質(zhì)量認證制度；實行“綠色包裝”制度；對出口企業(yè)采取注冊備案制度及其他登記管理制度等，才能更好的積極應對國際農(nóng)業(yè)環(huán)境的復雜性特點。
（二）國際農(nóng)業(yè)補貼形式的多樣性
各個國家農(nóng)業(yè)補貼方式多樣，各國的農(nóng)業(yè)補貼政策手段在具體操作上的不同，也就形成不同方式的政策工具。各國往往需在可以達到相同農(nóng)業(yè)政策目標的各種方式的政策工具中，選用那些在既定的經(jīng)濟社會環(huán)境下成本最小的方式，所以具有多樣性的特征。
第一，補貼方式的多樣性。發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)補貼的基本特點是，綜合補貼率低，補貼政策目標沖突、手段復雜；政府向農(nóng)業(yè)索取的剩余，超過用投入品等給與農(nóng)民的補貼，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和經(jīng)濟增長受到壓抑；大量的投資品補貼促進了增產(chǎn)，但也帶來財政壓力、分配不公、環(huán)境污染、資源破壞等嚴重后果。近年來改革的基本趨勢是農(nóng)業(yè)補貼的綠色化，并逐步取消產(chǎn)生農(nóng)業(yè)負補貼的政策措施。而當前，中國農(nóng)業(yè)補貼水平仍然低于發(fā)達國家和其他一些發(fā)展中國家的水平。改革開放以來的農(nóng)業(yè)補貼政策，客觀上偏重于增加國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品自給而忽視農(nóng)民增收和資源有效利用。各國特別是各發(fā)達國家和地區(qū)對本國農(nóng)業(yè)都實行了高水平的農(nóng)業(yè)保護，形成了一套完整的農(nóng)業(yè)補貼法律體系，這在很大程度上扭曲了國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。
第二，補貼因素的多樣性。發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)進行保護，實行農(nóng)業(yè)補貼政策的一個重要原因就是發(fā)達國家有雄厚的經(jīng)濟實力作堅強后盾。隨著發(fā)達國家經(jīng)濟的發(fā)展和工業(yè)化進程的加快，大部分發(fā)達國家在19世紀末、20世紀初就基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和現(xiàn)代化生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的份額逐漸下降，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口也逐漸減少。而像中國、印度等發(fā)展中國家，人口眾多、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力較落后、經(jīng)濟效益低下，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占全國人口的半數(shù)以上，如果對所有農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實施農(nóng)業(yè)補貼，國家將面臨著巨大的財政壓力，何況國家經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化水平不高，經(jīng)濟實力較弱。特別是發(fā)達國家和地區(qū)對農(nóng)業(yè)實行補貼政策，最為根本的原因還是利益的推動。
第三，政治和文化背景的多樣性。國外農(nóng)業(yè)補貼法律制度存在特殊性不但有經(jīng)濟方面的深刻原因，還有著重要的政治和文化層面上的原因。中國及其他發(fā)展中國家，由于農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的緩慢，廣大農(nóng)民利益集團嚴重缺失，農(nóng)民在國家政治社會中并沒有什么話語權，因而國家的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟政策并不能很好地體現(xiàn)農(nóng)民利益，農(nóng)業(yè)補貼政策遲遲得不到國家政府的重視。由于文化的差異性，給各個國家?guī)淼膶r(nóng)業(yè)問題的關注以及完善相應的農(nóng)業(yè)補貼政策制度也是有很大的差異性的。為此，應積極加強國際合作，結(jié)合中國實際情況，通過借鑒國外，尤其是發(fā)達國家有效的農(nóng)業(yè)管理制度，引進國外先進的技術，為中國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展服務。
第四，法制存在的多樣性。在歐美發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)補貼政策和實現(xiàn)政策目標的措施都是通過立法的形式確定下來的，而不是政府發(fā)布政令。發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)補貼相關法規(guī)對補貼政策目標、預算安排、政府執(zhí)行機構(gòu)的職責范圍甚至是政策的實施期限均做出了明確的規(guī)定，并且根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化對這些法規(guī)進行適時修改和完善，保證了發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定性、公開性、科學性和有效性。目前中國及大部分發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)基本法和其他相關法律文件中都沒有對農(nóng)業(yè)補貼做出詳細規(guī)定，而往往是以政策和計劃的形式來實施農(nóng)業(yè)補貼政策，使得農(nóng)業(yè)補貼措施的實施力度、補貼資金的使用、補貼責任主體的明確等各方面存在漏洞，農(nóng)業(yè)補貼措施的實施效率大打折扣。
三、生存權與發(fā)展權平等的理論邏輯
通過對農(nóng)業(yè)補貼的歷史及國際環(huán)境的考察可知，由于農(nóng)業(yè)的特殊性，世界各國特別是發(fā)達國家普遍對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民利益予以高度重視。中國農(nóng)業(yè)補貼的立法，忽視了農(nóng)業(yè)的重要基礎性地位、多功能性和弱質(zhì)性，忽視了對農(nóng)民利益、農(nóng)民平等生存權和發(fā)展權的保障，導致了農(nóng)業(yè)補貼立法在先天上的不合理性。中國農(nóng)業(yè)必須積極應對國際農(nóng)業(yè)環(huán)境，將國內(nèi)支持政策和邊境保護手段相結(jié)合，有效抵御國外農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，促進中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。在農(nóng)業(yè)補貼立法中要以平等生存權和發(fā)展權為中心，以保護農(nóng)民利益視為農(nóng)業(yè)補貼的核心理念。
（一）生存權與發(fā)展權的歷史發(fā)展
生存權是人權的一項重要內(nèi)容。其思想萌芽早在中世紀神學家托馬斯·阿奎那的著作中就已經(jīng)出現(xiàn)。[②]生存權首次明確列入法律規(guī)范，受到憲法明文保障的是德國的《魏瑪憲法》（1919年）。近年來，生存權這一概念尤其在第三世界國家中頻繁使用，用來表示國家和民族作為國際社會的平等成員，與其他國家和民族（特別是在經(jīng)濟上先進、政治上民主和文化上多元的西方國家和民族）一道和平共處、共同發(fā)展的權利。1991年，我國發(fā)表 《中國的人權狀況白皮書》，其中就認為 “生存權是中國人民長期爭取的首要人權，而且，至今仍然是一個首要問題”。[③]在一些發(fā)展中國家人民于國際上爭取和維護人權的斗爭中，這一權利受到特殊重視，被視為他們需要努力爭取實現(xiàn)的首要人權。塞內(nèi)加爾第一任最高法院院長、聯(lián)合國人權委員會委員凱巴•姆巴耶于1970年正式提出，發(fā)展權是一項人權，因為人類沒有發(fā)展就沒有生存。[④]發(fā)展中國家很快就將發(fā)展權的權利主體演繹為集體（國家），認為發(fā)展權是民族自決權的延伸，是發(fā)展中國家在不平等的國際環(huán)境下謀求生存與發(fā)展，自主決定政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展方向的權利。進入20世紀90年代中后期，國際社會越來越理性地從人類發(fā)展與實現(xiàn)人權這兩者的結(jié)合上來認識發(fā)展權。基于發(fā)展權利宣言之“發(fā)展是一個全面的經(jīng)濟、社會、文化與政治發(fā)展過程，其目的是要實現(xiàn)全人類與所有個人的福祉”，發(fā)展權被詮釋為（選擇）發(fā)展方式的權利或（參與）發(fā)展進程的權利、人權途徑的發(fā)展。
中國在人權問題上強調(diào)生存權和發(fā)展權是基本的人權。這一立場得到了廣大發(fā)展中國家的贊同�，F(xiàn)階段中國人民生存權的充分實現(xiàn)，不僅在于溫飽問題的解決和人民的生活水平的提高，還在于對公民生存權的社會保障。目前，中國正在以經(jīng)濟建設為中心進行大規(guī)模的社會主義現(xiàn)代化建設，這是實現(xiàn)國家發(fā)展權的具體體現(xiàn)。隨著各項建設事業(yè)的發(fā)展，中國人民將會充分享有與我國社會發(fā)展程度相適應的各種政治、經(jīng)濟、文化權利，并且還要實現(xiàn)更高層次和更廣泛的人權，這是一個自然發(fā)展的進程。
（二）農(nóng)業(yè)補貼中不同主體對生存權與發(fā)展權的差異性需要
農(nóng)業(yè)補貼參與者主要有農(nóng)戶、加工企業(yè)、中介組織、營銷企業(yè)、科技機構(gòu)和政府。各參與者扮演著不同角色，產(chǎn)生不同的效應并創(chuàng)造著各自的利益。正確認識各不同角色在農(nóng)業(yè)補貼中的定位和對生存權與發(fā)展權的差異性需要，才能發(fā)揮其自身優(yōu)勢功能，創(chuàng)造最大效益。
1．農(nóng)民對生存權與發(fā)展權的需要
在現(xiàn)時的中國，農(nóng)民的生存權具有兩大特點：生存權的弱者身份性與生存權的脆弱性。顯然，農(nóng)民作為人而應該享有的權利，是為保障人之生存而需要享有的權利。對農(nóng)民生存權的保障需達到這樣一個水平，使農(nóng)民能夠“像人那樣生存”；只有實現(xiàn)了農(nóng)民的生存權，并且是像人一樣的生存，才談得上“人格和尊嚴”這一許多人權學說或宣言所追求的目標。農(nóng)業(yè)補貼的基本理念就是通過國家（政府）的積極作為，凸顯對農(nóng)民群體的傾斜性保護，以保證其有尊嚴的、體面的人類基本生活，進而最終實現(xiàn)社會的實質(zhì)正義。同時，“人的尊嚴必不可少的一部分是，人要使自己及其家庭獲得作為人應有的生活水平的能力。只有借助發(fā)展，人的食物權、衣著權、庇護權、醫(yī)療權、就業(yè)權和教育權才能得到充分實現(xiàn)�！盵⑤]人是發(fā)展進程的主體，發(fā)展政策應盡量使每個人成為發(fā)展的主要參與者和受益者，而非造就一批“邊緣人”和“犧牲品”。具體到農(nóng)民發(fā)展權中，就是農(nóng)民的生活狀況不至于惡化；農(nóng)民作為社會中的平等人格不至于被貶低和否定；農(nóng)民作為追求自由的私人性和參與公民政治生活的公共性不至于被束縛和扼殺。在現(xiàn)時社會，農(nóng)民只有不斷提高自身的社會化程度，增強在實踐活動中滿足自身生存和發(fā)展需要的能力才能適應日益發(fā)展著的社會對人的整體素質(zhì)和能力的越來越高的客觀要求。[⑥]
2．政府對生存權與發(fā)展權的需要
國家的典型代表機構(gòu)是政府，政府對生存權與發(fā)展權的需要集中表現(xiàn)為政府主義或國家主義把生存權與發(fā)展權解釋成一種集體的權利，這種集體的權利不屬于每一個具體的個人，而是屬于國家和政府并最終歸結(jié)為統(tǒng)治者的權利。集體權利的主體是民族和國家。集體權利是個人權利得以充分實現(xiàn)的先決條件和必要保障。如果一個國家失去了國家主權，無法自主決定其國家事務和自由謀求其經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展，那么這個國家人民的個人權利也就得不到保證。隨著歷史的發(fā)展，特別是國際人權理論和實踐的發(fā)展，集體人權的新概念得到了國際社會的普遍承認。實踐證明，西方人權觀把個人權利同集體權利絕對對立起來，既不符合現(xiàn)實狀況，也不利于發(fā)揮國家在維護人權方面的積極作用。[⑦]
政府對生存權與發(fā)展權的需要與政府對個人生存權與發(fā)展權的賦予在本質(zhì)上和根本目的上是一致的。生存權與發(fā)展權并不是僅僅讓個人獲得對抗國家的權利。生存權與發(fā)展權的性質(zhì)，并不像一些人理解的那樣，是為了與國家和政府過不去，是為了在民眾與政府之間挑起沖突，引起騷亂。正相反，生存權與發(fā)展權的實現(xiàn)并不必然以對抗國家為前提，不僅僅要求國家合作，而同時也要求積極配合國家或政府。在個人與國家完全對立的地方，生存權與發(fā)展權是不可能得到尊重和實現(xiàn)的。因此，生存權與發(fā)展權的目的不是為了對抗國家，而是賦予了國家更積極的道德使命，使得國家的目的、職能和手段更為合理、正當。
3．農(nóng)業(yè)企業(yè)對生存權與發(fā)展權的需要
企業(yè)生存權、發(fā)展權是企業(yè)根本利益。作為農(nóng)業(yè)補貼制度主體之一的農(nóng)業(yè)企業(yè)，是市場經(jīng)濟的主體，即是市場經(jīng)濟中獨立的行為主體和利益主體。企業(yè)對利益最大化的追求是其生存與發(fā)展的動力，也是其生存與發(fā)展的目的。經(jīng)濟利益是其一切經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為的實質(zhì)和核心。作為“經(jīng)濟人”，企業(yè)立足于自身的生存與發(fā)展，表明其直接動機并不在于關心和促進農(nóng)民或其他利益主體生存權與發(fā)展權的實現(xiàn)。公司帶農(nóng)戶，重要的是要靠利益紐帶去帶動，沒有利益，就無法促成兩者通過建立“利益共享、風險共擔”的利益機制形成經(jīng)濟關系或生產(chǎn)關系上的“產(chǎn)業(yè)鏈”就無法形成真正的“利益共同體”。而相反，正因為因為利益的存在，既保護了農(nóng)民利益又維護了企業(yè)利益，雙方互惠互利、同舟共濟，共同實現(xiàn)生存權與發(fā)展權的需要。
4．農(nóng)村社區(qū)對生存權與發(fā)展權的需要
在農(nóng)業(yè)補貼制度中，供農(nóng)民參與分配的利益會逐漸增多，在以農(nóng)民為中心的主體發(fā)展權和以土地為主的客體發(fā)展權要求下，通過個人和政府的雙重選擇進行利益重構(gòu)，從發(fā)展權利的原點出發(fā)，以農(nóng)村社區(qū)生存權與發(fā)展權為時空載體，在動態(tài)發(fā)展中尋求農(nóng)民權益保護。農(nóng)村社區(qū)對生存權與發(fā)展權的需要主要是以農(nóng)村社區(qū)生存的形式保障農(nóng)民的生存權益的集體實現(xiàn)，以農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的形式促進農(nóng)民的全面自由發(fā)展的集體實現(xiàn)。農(nóng)村社區(qū)生存權與發(fā)展權屬于集體人權，但它又區(qū)別于一般的生存權與發(fā)展權，是主客體時空載體融合而成，其表面上是社區(qū)所享有的經(jīng)濟、政治與文化權利，實質(zhì)上是社區(qū)成員所享有的現(xiàn)實生存、發(fā)展權利，是個體生存權、發(fā)展權在主客體融合的時空載體下實現(xiàn)的一種集體形式。
農(nóng)村社區(qū)生存權、發(fā)展權的滿足主要從兩個層面得以實現(xiàn)，其一是外部生存權、發(fā)展權的實現(xiàn)，即通過法律實現(xiàn)社區(qū)所享有的政治、經(jīng)濟與文化發(fā)展權利。其二是內(nèi)部生存權、發(fā)展權的實現(xiàn)，即通過內(nèi)部民主治理形式，按照民有、民享、民管原則，實現(xiàn)社區(qū)成員的生存、發(fā)展權利。農(nóng)村社區(qū)生存權、發(fā)展權的滿足有一個自身固有的過程。隨著社會不斷進步，農(nóng)民這一龐大的弱勢群體，在滿足基本生存權利后，在此基礎上，應讓農(nóng)民真正平等地參與到社會建設中，并平等的享受社會發(fā)展的成果，保障農(nóng)民權益應從傳統(tǒng)單純的保障農(nóng)民基本生存權向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權轉(zhuǎn)變，以促進農(nóng)民的全面自由充分發(fā)展來促進農(nóng)民基本權益的實現(xiàn)。
（三）農(nóng)業(yè)補貼制度與實現(xiàn)不同主體生存權與發(fā)展權平等的關系
和諧社會的一個重要基礎，是各種政治和經(jīng)濟利益在全體社會成員之間合理而平等的分配。因此，生存權與發(fā)展權平等是社會和諧的基石和核心�！耙粋�社會體系的正義，本質(zhì)上依賴于如何分配基本的權利義務，依賴于在社會的不同階層中存在著的經(jīng)濟機會和社會條件。”[⑧]享有生存權與發(fā)展權平等就是社會的政治利益、經(jīng)濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，它意味著權利的平等、分配的合理、機會的均等和司法的公正。這樣的生存權與發(fā)展權平等是社會主義的本質(zhì)要求，是衡量社會全面進步的重要尺度，也是社會主義和諧社會的深厚基礎。
不可否認，中國幾十年農(nóng)村一系列制度變革所取得的成就，特別是改革開放三十年來所取得的巨大成就，使大多數(shù)的農(nóng)民生活水平有了提高。就主觀感受而言，農(nóng)民作為一般意義上的人，從自身利益出發(fā)，總會傾向于關心自身利益的增加，一旦發(fā)現(xiàn)不平等、不合理就會產(chǎn)生消極情緒。無論物質(zhì)生活水平被提得多高，也無法替代他們對社會平等的需要。馬克思曾指出：“我們對于需要和享受是以社會的尺度，而不是以滿足他們的物品去衡量的。因為我們的需要和享受具有社會性質(zhì)，所以它們是相對的�！盵⑨]而從客觀現(xiàn)實來看，當前中國社會城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的確存在大量起點不平等、過程不平等、結(jié)果不平等和機會不平等、參與不平等、發(fā)展不平等的現(xiàn)象。因此，當前在社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深刻變遷、社會利益關系錯綜復雜、新情況新問題層出不窮、各種各樣的大量的矛盾開始涌現(xiàn)、中國的發(fā)展面臨關鍵的臨界點的情況下，要構(gòu)建社會主義和諧社會，就應該從制度著手，“社會正義原則的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，是一種合作體系中的主要的社會制度安排。”[⑩]
而農(nóng)業(yè)補貼制度正是迎合了這種特定歷史的需要。農(nóng)業(yè)補貼制度與實現(xiàn)不同主體的生存權與發(fā)展權平等存在著密切的互動性。首先，生存權與發(fā)展權平等的實現(xiàn)有賴于農(nóng)業(yè)補貼制度的完善和實施。農(nóng)業(yè)補貼作為向內(nèi)傾斜[11]農(nóng)村公共財政，在農(nóng)民生存權與發(fā)展權的維護上具有至關重要的作用。通過農(nóng)業(yè)補貼來改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展資源瓶頸，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展也就為農(nóng)民生存權與發(fā)展權的實現(xiàn)創(chuàng)造了現(xiàn)實基礎，最終推動農(nóng)民生存權與發(fā)展權的實現(xiàn)。故此，農(nóng)業(yè)補貼的制度化是保障和完善農(nóng)民生存與發(fā)展權益的最佳途徑之一。其次，生存權與發(fā)展權平等的實現(xiàn)是鞏固和強化農(nóng)業(yè)補貼制度的堅強后盾。生存權與發(fā)展權平等是一項綜合人權，它不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟的發(fā)展，還包括了社會、文化與政治的全面進程，生存權與發(fā)展權平等的實現(xiàn)提高了中國民主、法治化的水平，發(fā)揮了人民在國家治理和社會發(fā)展中的創(chuàng)造性和主動性，從而為農(nóng)業(yè)補貼制度的安排和設置提供了經(jīng)濟、社會、文化與政治基礎。
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