程序到位很關(guān)鍵
很多行政行為的錯誤，不是適用法律和認(rèn)定事實的錯誤，而是違反程序的錯誤。
曾經(jīng)，沿街亂停車現(xiàn)象嚴(yán)重，交警為了提高效率，對于違法停放機(jī)動車行為，不管車主在不在場，直接在機(jī)動車玻璃上貼罰單。而罰單是一種行政處罰決定書，是記載當(dāng)事人違法事實、處罰理由、依據(jù)和處罰決定等事項的具有法律強(qiáng)制力的書面法律文書。許多被處罰的車主，看到貼著的罰單，才知道已經(jīng)被處罰。
<行政處罰法》明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。不遵守法定程序的，行政處罰無效�！敝苯淤N罰單就剝奪了當(dāng)事人相應(yīng)權(quán)利，這在本質(zhì)上是程序違法的執(zhí)法行為。
一位新聞工作者，在被交警貼罰單后直接向法院起訴。他的起訴狀很精彩，我摘錄如下：
“告交警決非為了嘩眾取寵。我的目的是想借此提高交警的執(zhí)法水平——那就是執(zhí)法者首先要懂法、守法。
執(zhí)法者不懂法，是法治國家的不幸。
被不懂法的執(zhí)法者粗暴處罰，是公民的悲哀。
如果你認(rèn)為我是真心疼那100元錢，那我可以給你算～筆賬：為了這個官司，我交的訴訟費(fèi)是80元，法院文書快遞費(fèi)是100元。如果我勝訴，80元訴訟費(fèi)由被告承擔(dān)，加上退回來的罰款，看上去我好像正好不虧不賺，還要貼點(diǎn)時間精力，但事實上即便官司贏了，交警還可以對我的‘違法行為’做出重新處罰（即撤銷原錯誤處罰，做出新處罰，就是去銀行交錢）這個時候就不是100元了，肯定要罰200（最高限額），那我雖然贏了官司，卻額外還要再貼上100元，加上文書快遞費(fèi)100元，即共花費(fèi)300元；如果我敗訴，那么80元訴訟費(fèi)、100元法院文書快遞費(fèi)，再加上原先的100元罰款，共花費(fèi)280元，這么一算，無論這個官司輸贏與否，我都沒有錢賺，相反只會付出更多的錢(300或280元)。這是一個有趣的事情，官司贏了我花300元，官司輸了倒只要280元。但是，我希望我能勝訴，因為我將贏得公理，交警將暫時輸?shù)裘孀訁s提高了執(zhí)法能力。這是一件雙贏的好事。
所以從本質(zhì)上說，這其實是一個公益性質(zhì)的官司。一來可以提醒交警，執(zhí)法的前提是有法可依；二來告訴廣大車主，要懂得利用法律武器捍
衛(wèi)自己的權(quán)益不受侵犯。我們不能眼睜睜地看著一些不懂法不守法的執(zhí)法者隨心所欲地破壞我們的社會秩序�！�
交警直接貼罰單行為，明顯違反了《行政處罰法》規(guī)定的處罰程序。法院當(dāng)然不會文持交警不告知當(dāng)事人，剝奪當(dāng)事人進(jìn)行陳述和申辯的機(jī)會，直接作出行政處罰的行為。交警幾次敗訴后，吸取了教訓(xùn)，為了在提高執(zhí)法效率的同時，保障當(dāng)事人程序權(quán)利，張貼違法停車告知單作為非現(xiàn)場執(zhí)法方式應(yīng)時而生。違法停車告知單與罰單不同，是在當(dāng)事人不在場的情況下，張貼在其車輛上要求車主前去指定地點(diǎn)接受處理的單據(jù)，具有兩個屬性，一是非行政處罰性，二是不涉及公民權(quán)利義務(wù)性。以告知單取代罰單就是為當(dāng)事人申辯提供可能，實現(xiàn)程序合法。
類似交警貼罰單的行為，其他行政機(jī)關(guān)同樣存在，我們不能為了工作的便利，只重視實體合法，疏忽對程序的把握。
小許是一位新進(jìn)的公務(wù)員，也是法律系畢業(yè)生，因為和我同專業(yè)，年齡比我小很多，初見面就稱我?guī)熜帧?br> 性格隨和是小許的一大優(yōu)點(diǎn)，而且他工作態(tài)度很積極，做事效率也高。另外，他還頭腦靈光，懂得隨機(jī)應(yīng)變，辦事都很妥當(dāng)。人事部門領(lǐng)導(dǎo)相中他的能力，上崗培訓(xùn)結(jié)束后不久，小許就被安排到了稽查局，擔(dān)任稅務(wù)案件審理的重任。
稅務(wù)案件審理工作是稅務(wù)局的重點(diǎn)工作，很考驗人的綜合能力，很少有新進(jìn)的公務(wù)員能有機(jī)會到這一重要崗位鍛煉。小許珍惜這次機(jī)會，工作愈發(fā)努力。一年下來，他辦理了不少稅收違法案件，都很順利。后來科長就將一起較復(fù)雜的案件交給他辦。這案件涉及程序復(fù)雜，需要證明的內(nèi)容環(huán)環(huán)相扣，工作量很大，被處罰對象又很不配合，耽擱了不少時間。小許忙忙碌碌，總算將案件審理工作一步一步往前推進(jìn)，接近收尾，但規(guī)定完成任務(wù)的期限也快到了。
小許只好快馬加鞭，抓緊整理手頭的材料，完成稅務(wù)案件審理工作報告，擬出稅務(wù)行政處罰意見，趕在期限最后兩天將處罰內(nèi)部審批表交給上級審批。然而不巧的是，科長剛好在湖南出差，要過幾天才能回來。小許昕到這個消息，不免感到有些頭疼。他粗略算了算時間，要是等到科長回來簽字審批之后，再進(jìn)行后續(xù)的工作，時間一定不夠，再加上到時候手忙腳亂，要是忙中出錯，就更不好了。小許急忙給在外地的科長打電話，科長說：“你把所有處罰材料和文書都準(zhǔn)備好，我回來馬上簽發(fā)�！彼崔嘞滦闹械慕辜�，思量著不超過期限、不讓工作進(jìn)度落后的法子，就是按科長意見，提前在電腦里擬好處罰決定書，這樣等科長回來審批完成，就可以簡單修改或者直接取用。
小許決定拖延一時不如早做一日，按照審批表上的初步意見，在電腦里擬定了一份完整的處罰決定書。他推測科長應(yīng)該十月二十八日晚上能回單位，就在決定書最后的落款時間處，寫上了“十月二十九日”的字樣——這樣，等科長回來審批完畢，立即報局長審批，他就可以立刻從電腦里輸出處罰決定書。
沒想到，因為天氣原因，航班被耽誤了，三十日那天中午，科長一行人才出差歸來�！皝韥韥�，這次出差工作很順利，我還給大家?guī)Я硕Y物，大家自己分一分呀。”正是午休時間，科長喜笑顏開地取出從湖南帶來的土特產(chǎn)——姜糖，分發(fā)給同事們。在工作勞累之余有了這番“犒賞”，大家都很高興，嬉笑著分吃姜糖，辦公室里彌漫著甜甜的輕松氣氛。正在大家開心熱鬧的時刻，小許也沒有忘記自己的本職工作。待科長在辦公室里坐定，大家的鬧騰聲也漸漸弱下來后，他立刻把案子的處罰內(nèi)部審批表拿到科長面前：“科長，這是最近的那起案子，需要您簽署一下審核意見�！笨崎L對案件沒有不同意見，拿起筆便開始批示，同時也笑瞇瞇地贊揚(yáng)了一番小許的工作效率和工作態(tài)度。
在請科長簽完審核意見后，小許再往上找到了局長簽字。經(jīng)由局長、科長正式審核同意后，小許回到自己的辦公室，從電腦中調(diào)出已經(jīng)擬寫好的處罰決定書，因為兩級領(lǐng)導(dǎo)都沒有不同意見，便立即將它打印了出來。
萬事俱備，只欠“紅章”。小許拿著剛剛打印出來熱騰騰的處罰決定書和相關(guān)材料，前去蓋好了公章，寄送給被處罰人。當(dāng)那份處罰書被送走后，小許長長地松了一口氣——終于趕在案子的截止期限內(nèi)完成了所有的任務(wù)。而他在領(lǐng)導(dǎo)審批前擬定決定書的事，因為被處罰人沒有提起復(fù)議訴訟，大家也就不再注意。
半個月后，我到稽查局，指導(dǎo)他們制作說理性處罰決定書，并從稽查局的近期案卷中挑選兩個作為典型剖析。拿到小許審理的稽查案卷后，我細(xì)看處罰決定書，發(fā)現(xiàn)落款時間為十月二十九日，而處罰內(nèi)部審批表上科長、局長簽署審核意見時間為十月三十日。
這是個小疏忽，但不是個小事。如果被處罰人提起訴訟，在法庭的質(zhì)證中，因為處罰決定書的落款時間在前，領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審批同意的時間在后，就可以推翻處罰決定書的真實性或合法性。我趕緊叫來小許，問清出現(xiàn)錯誤的緣由，仗著自己是他前輩的身份，訓(xùn)導(dǎo)了他一頓，也許這會給小許留下深刻的印象，成為今后工作中程序要到位的寶貴經(jīng)驗。
程序不到位，敗訴是小事，會引發(fā)更嚴(yán)重的問題，甚至?xí)蛔肪啃淌仑?zé)任。
按照稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定，增值稅一般納稅人認(rèn)定，稅務(wù)工作人員要到現(xiàn)場查看。當(dāng)然，增值稅一般納稅人數(shù)量太多，稅務(wù)工作人員很難排出時間一一查看。由于絕大多數(shù)納稅人都是遵紀(jì)守法，而且現(xiàn)場查看也未必能發(fā)現(xiàn)什么，所以現(xiàn)場查看的程序印在紙上、掛在墻上，落到實處卻打了折扣。北京平谷區(qū)國家稅務(wù)局第五稅務(wù)所的兩名工作人員王成立和劉海龍，在擔(dān)任稅務(wù)管理員期間，也許是太忙，也許是太懶，違反規(guī)定沒有到現(xiàn)場查看，疏于對所管轄的6家公司進(jìn)行稅收管理。而且未對相關(guān)公司的納稅申報材料進(jìn)行認(rèn)真審查，未對稽核比對異常的完稅憑證進(jìn)行核查分類，也沒有對應(yīng)進(jìn)行增值稅專納評估的上述公司進(jìn)行納稅評估，還為存在涉稅違法問題的相關(guān)公司辦理了注銷稅務(wù)登記的手續(xù)，致使上述6家公司在2004年至2005年間使用250余份虛假的海關(guān)進(jìn)口增值稅專用繳款書進(jìn)行納稅申報，抵扣進(jìn)項稅額，造成國家稅款損失合計人民幣5400余萬元。
由于王成立、劉海龍在日常的稅收征管工作過程中不正確履行職責(zé)，致使國家利益遭受重大損失，被法院以玩忽職守罪分別判處有期徒刑三年六個月和有期徒刑三年。
摘自：《行政法治在路上——政府公職律師手記》，人民出版社2017年5月出版。內(nèi)容簡介：依法行政是全面推進(jìn)依法治國的重要組成部分，是實現(xiàn)依法治國的關(guān)鍵。公職律師在促進(jìn)依法行政方面發(fā)揮著重要的積極作用。全書涉及十多起疑難精彩案例故事，配有30副生動漫畫，讓普通讀者對政府法制工作有更直觀的了解。
